盘点2012地方公共决策编辑本段回目录
决策杂志2013年第1期封面寻找改革新动力
■策划/本刊编辑部 ■执行/杨 敏 王运宝 贺海峰
策划人语
眸然回首，又是一年。不知不觉，“地方公共决策系列评选”已经走过8个年头。
刚刚过去的2012年，是在社会转型的斑驳底色中凝聚共识之年，也是“中国梦”实现征程上承前启后、继往开来之年。而地方公共决策，也正涌动着新的趋向，萌发出新的希望。
盘点2012地方公共决策，我们又有很多新的发现。呈现在您面前的三份榜单——“十大地方决策新锐人物”、“十大地方公共决策镜鉴”、“十大地方公共决策试验”，是从《决策》团队精心梳理的60个案例中，经过专家评审和网络投票产生的。
我们的主题一以贯之“向上的力量”，因为我们笃信，在中国的政治环境中，无论是改革的发动还是改革的可持续，地方和社会的动力非常重要。尽管地方治理离“善治”二字尚远，但是，方向感还在，价值观还在，民间的期待还在，官方的努力还在。
新动力，何处寻？
■杨 敏
2012年，吁请官员公开家庭财产的社会情绪达到一个新的临界点。
围绕着官员财产公开，地方改革实践已经花开27个县市，立法动议至今也有18个年头。
一项改革兜兜转转、起起伏伏，至今未能在顶层设计上找到接口，致使多地探索偃旗息鼓。
地方创新遭遇关山重重的，又何止一个官员财产公开。乡镇公推公选时断时续，多达300个乡镇的试点经验，虽已积累了较为成熟的改革技术，但“星火”远未燎原；户籍制度改革上，广东“积分制”，成都“一元化”改革，都仍属于孤本性质，隔绝城乡的制度幕墙，仅靠基层之力断难洞穿。
近5年来，那些曾经处于改革风口浪尖的符号性人物，也已渐渐淡出人们视线，郭宝成获“保护性提拔”退居二线；罗崇敏壮志未酬离开政坛。
扼腕嗟叹之余，一个问号浮现出来，从何处去寻找改革的新动力？
一直以来，地方政府创新动力来源有三，是谓压力、激励和制度。
从压力来看，百姓吁求、区域竞争、彰显政绩、实现抱负，对于主政者来说，上下、内外皆是压力。
压力足够，但是激励不足。按照管理学最基本的激励理论，正强化和负强化，皆需以反馈及时为第一要义。
对一项改革试点工作来说，正强化无非两条，一是上级给予首肯，大范围复制推广经验；二是对改革主导者的擢升和提拔。负强化，则是对尸位素餐、碌碌无为者，以及对庸官懒政的不容忍、不姑息。
但是，现实环境又如何？
鲁迅曾发问，“我独不解中国人何以于旧状况那么心平气和，于较新的机运就这么疾首蹙额；于已成之局那么委曲求全；于初兴之事就这么求全责备”，这一问放在今日，依然振聋发聩。
几十年后的今天，满足旧状况者，维持已成之局者，对新兴事物求全责备者，远远多于能够擅用新机运，推动改革创新之人。
对改革者来说，更多时候上级最大的肯定就是默许，而不是旗帜鲜明的肯定，更鲜见及时而坚定的褒奖。
如果那些政绩平庸，没有改革创新精神，得不到百姓拥戴的官员反得擢升，就会进一步挫伤改革创新的积极性，继而消弭改革动力。
闯禁区、触红线，是所有改革者都无法规避的现实尴尬。仅以“党代会常任制”改革为例，其以全委会代替常委会的做法，就与现有《地方党委工作条例》规定不符。
改革需要灵活变通，而制度的穹顶又是最具刚性、不易突破的。在此穹顶之下，如果制度创新未能及时跟上，未能提供更为宽阔的改革空间，任凭改革者左冲右突，最终也会徒劳无果。
地方政府自下而上的改革模式，其三大动力源已有两处出现障碍，激励不足、制度保障不力，致使诸多改革行而不远。
“曾经阔气的要复古，正在阔气的要保持现状，未曾阔气的要革新”，今天，中国改革面临的利益格局，依然像鲁迅所言“大抵如此”。利益多元、羁绊甚多，尤须上下戮力同心、斩荆披棘。
于是，“改革有风险，不改革有危险”，成为2012年最直抵人心的一句警言。■
地方治理8年图景
■本刊记者 王运宝
“表哥”杨达才会不会又是一起舆论监督的“烂尾”？
2012年12月，微博上对“烂尾”的讨论，引起广泛共鸣。从陕西省纪律监察部门宣布免去杨达才职务的9月20日算起，100多天过去了，还没有任何关于杨达才的调查结果发布。同样的事情也发生在重庆，63小时“秒杀”一位正厅级官员雷政富，但是雷本人到底涉嫌何种违法行为，至今没有明确的调查结果。
但这并不是2012年独有的现象。 梳理《决策》杂志8届地方公共决策系列评选的案例，媒体监督遭遇“烂尾”已多次出现过，由于2012年微博反腐的兴起而显得更加突出。如果说2010年是“微博元年”，2011年是“政务微博元年”的话，2012年就是“微博发力年”，更多的地方公共决策案例因为信息渠道的发达而被公众所知。发生在陕西的“表哥”事件，只是8届地方公共决策系列评选中的一个案例。
当普遍认为中国进入又一个改革“窗口期”的当下，本刊对2005年到2012年的地方公共决策系列评选做了一次梳理，从中寻找哪些地方是创新样本的集中地？什么领域的创新最多？新锐人物会呈现什么样的分布状态？
哪里是创新高地
哪个区域的创新样本和新锐人物最多？是浙江、广东还是四川呢？
为了绘制一幅地方创新的分布地图，本刊记者以创新样本和新锐人物为统计对象，对2005年、2007年、2011年、2012年的全部候选样本，2006年、2008年、2009年和2010年的上榜样本，共240个进行了梳理。
从创新的区域分布来看，在240个案例中，广东省最多，占了30个，其次是江苏29个，浙江25个。粤、苏、浙三省都是经济发达地区，地方创新同样非常活跃。接下来，超过10个的省份，分别是湖北15个，湖南、四川、安徽13个，河南12个。
而作为经济大省的山东，只有6个，与西部的陕西相同。在8届地方公共决策系列评选中，山东每年入选的数量都相对较少。与山东同为东部沿海省份的辽宁、河北、福建三省，同样较少，分别只有2个、7个、2个。
综合各省市的经济发展水平与地方创新数量来看，经济总量前5位的广东、江苏、山东、浙江、河南，在地方公共决策创新上的排序变成了广东、江苏、浙江、河南、山东。
从这张地方公共决策“创新地图”上看，粤、苏、浙3省无疑是地方公共决策的创新高地，但在省内的分布，却是两种截然不同的状态。在广东省，广州、深圳、佛山、东莞这“经济四大金刚”，共有16个样本，占广东省的一半多，呈现地方创新高度集中的状态。在苏浙两省，则是全然不同的分散式分布，江苏的13个地市、浙江的11个地市，全都出现过新锐人物或地方创新样本。
从东部经济区来看，长三角地区的苏浙沪三省市合计为59个，珠三角经济区有24个。环渤海经济区的京津冀鲁辽五省市共有21个，环渤海经济圈在三大经济区中虽然面积最大，但数量却是最少的，还不及珠三角的广东一个省。
在中西部地区，中部六省共有59个，主要是集中在安徽、湖南、湖北和河南。由此可见，中部的地方创新与中部崛起战略的经济发展，呈现一种同步提升的状态。相对来说，在西部，只有四川省是8届地方公共决策系列评选中的一个高地，每年都会有超过2个创新样本或新锐人物出现。
有哪些标杆城市
如果从单个城市来梳理，除去京沪津渝4个直辖市，出现新锐人物和创新样本最多的城市是成都和武汉，都是7个；其次是深圳与南京，为6个；然后是佛山有5个，其他超过3个的城市有广州、杭州、绍兴、青岛、徐州、合肥、贵阳。
在这些地方公共决策创新次数多的城市当中，深圳与成都具有特殊意义，发生在这两座城市市域内的创新不仅数量多，而且领域广。深圳作为改革开放的标志性城市，在过去8年里，多次面临“改革意识消退”的争议，但地方创新一直在努力探索。
成都虽不像深圳拥有特区的帽子，却在地方创新上用实际行动打造出一个标杆城市，本刊在梳理成都市的创新样本时发现。成都的各个县区在创新上竞相前进，有新都区、锦江区、双流县、温江区、武侯区先后上榜。
最后，把眼光从城市转移到地方新锐人物，80位上榜的地方决策新锐人物的分布地图上，江苏省最多，有14位；广东省位居榜眼，有10位；接下来是湖南有9位，浙江有7位，河北有6位。
由此可见，新锐人物与地方公共决策创新样本前6位的广东、江苏、浙江、湖北、湖南、四川，不完全一致。广东的创新样本最多，但新锐人物落在江苏后面，湖南则超过浙江。
这里，四川尤其值得关注。在地方创新样本上，四川是西部的创新高地。但是，放在8届地方公共决策新锐人物榜我们却发现，四川省上榜的地方领导人物并不多，只有4人次，并没有进入到前列。相对来说，广东、江苏、浙江、湖南4省，在地方创新样本与新锐人物榜单上，存在一致性。实际上，这也契合外界对这4个省份的印象，其中湖南省在张春贤、周强相继主政湖南以来，地方创新样本和个性化官员持续涌现。
什么主题是创新靶点
“在2012年的这20个候选案例中，新安江流域跨省生态补偿试点是给我深刻印象的创新之一，这种创新代表一种方向性、趋势性，是在走正确的路。放大了说，是为建设生态文明、美丽中国做试验。”中央编译局比较政治与经济研究中心主任何增科对《决策》分析说。
在此前的创新榜单上，2005年的长三角排污权交易，焦作从“黑色印象”到“绿色主题”，都是同一类的试验样本。放大到8届地方公共决策榜单的80个地方创新样本，哪一类改革出现的更多？什么样的主题更能成为地方公共决策的创新靶点？
统计发现，乡镇基层民主改革有5个。特别是2005年前后，乡镇基层领导的“公推直选”，在各地大量涌现，乡镇政改由此成为地方公共决策评选的一大看点。但从8年来的走势来看，还出现值得关注的另一个现象，即乡镇选举类的改革创新点越来越少，2011年只有一个上海浦东新区高东镇的乡镇“公推直选”。但这个样本并不是2012年最新出现的，而是从2006年开始坚持下来的，并且还有上海市委层面的支持。
在80个创新样本中，干部人事制度改革有10个；行政体制改革有12个，其中包括随州大部制、顺德大部制这两个著名的地方改革创新。相对于行政改革，党委领域的改革显得较少，80个上榜样本中，只出现过4次。而纪委系统只有1个，是2012年的三门峡“大纪检组制”。同样榜单上较少的还有地方人大系统，有2次，是2007年的乐清“广场政治”、2008年的四川人大在线监督。但政协领域的地方改革，在榜单上一个也没有。
按照创新的方向来分类，城市治理方面的创新最多，在80个上榜中有14个。在社会管理创新的大背景下，2010年后，社会管理类的地方创新增多，有7个样本上榜。在土地领域的改革创新方面，有广东集体土地流转、嘉兴激活宅基地、成都户籍改革、天津宅基地换房、武汉农村产权交易等5个样本。
8年来，涉及“钱”的改革多次出现，温岭参与式预算、广州“晒账本”，这两件被认为具有标志意义的财政预算公开，都登上榜单。与政府花钱相比，官员财产公开更受关注，从新疆阿勒泰的官员财产申报制度破冰，到荆门市掇刀区，再到浙江慈溪，以及最近的徐州贾汪区，都曾登上地方公共决策创新榜。总结发现，全国已有27个地方进行过官员财产公开试点，但星星之火未能汇集成燎原之势，仅仅停留在试点的层面，有的已经中断。
在这样的社会背景下，2012年12月24日，新华社以特稿形式公布中央政治局常委的从政经历和家庭情况，才会引发社会“围观”。比文章本身更值得关注的，是这一举动被广泛解读为推动官员财产公开的一种信号。虽然推进很难，2012年底，广东再次推出三地进行官员财产公开试点，也意味着这项被公认为反腐利器的制度，又重新上路。■
2012十大地方决策新锐人物
许勤：没阻力不叫改革
【入选评语】许勤是深圳历史上最年轻的市长，拥有博士学位，还有香港高等院校学位。学者评论，他将带领深圳实现从“开明政府”到“聪明政府”的转变，使深圳更具有国际视野和眼光。对于“既得利益者阻碍改革”问题，许勤也不回避，“没有任何阻力的话就不叫改革了。”
“生态书记”李军
【入选评语】贵阳的城市故事，与其说是受益于主政群体的刻意求变，不如说是受困旧有发展模式后的悲壮突围。而作为贵州省委常委、贵阳市委书记李军的自我言说，与其当成一出改革官员挑战陈规积弊的跌宕脚本，不如视为新形势下识时务者为俊杰的乐观案例。
陈伟与枣庄转型
【入选评语】“枣庄城市转型，不是凤凰涅槃，是一个蜕变的过程，一个非常痛苦的过程。”2007年开始，枣庄市长陈伟发起“三大战役”。从发展煤化工到重建台儿庄古城， “敢干巧干会干”的陈伟无中生有，再现了枣庄曾经“一河渔火、十里歌声、夜不罢市”的繁盛景象。
曹新平：“零障碍”书记
【入选评语】2012年初，徐州市委书记曹新平发现，机关办事程序中人为设置的“软梗阻”较多，群众“不跑几趟办不成事、不找熟人办不快事”。他雷厉风行，实施百姓办事“零障碍”工程。短短7个月，被问责干部共有213名，其中停职、免职、辞退44人，堪称“全国之最”。
杨安文：重典治官
【入选评语】湖北鹤峰县委书记杨安文强力推行“治官”，引起诸多关注。“我批评过很多一把手，全县科级单位一把手给我写检讨的有40多个，确实得罪了一些人”。但是，选县委书记，他是全票当选。有人质疑“重典治官”是一场秀，杨安文说，“在鹤峰已经干了6年了，一个人能作秀6年，那也不简单”。
陈德荣：搏击金融风暴
【入选评语】2010年7月，陈德荣调任温州市委书记，上任伊始便开始推行一系列铁腕改革，从土地清理整顿、大拆违到环境再造。与温州人早已习惯的“无为而治”截然相反，陈德荣“积极有为”的鲜明风格被当地人称为“陈氏改革”。
黄建忠：“公推直选”试水者
【入选评语】早在2006年，高东镇被上海市委选为首批“公推直选”产生党委班子的两个试点乡镇之一。从镇长到镇党委书记，黄建忠经历了两次“公推直选”的考验。他呼吁要进一步深化试点改革，“建议考虑进一步放低组织推荐候选人的占比。”
吴新福与官员财产公开
【入选评语】2012年1月，江苏省徐州市贾汪区推出“勤廉评价系统”，要求全区600多名科级干部要在网上如实公布其个人财产。对此，区委书记吴新福表态：“要公示就一视同仁，要上网就上外网，要公开就彻底公开。或许，还能为全国官员家庭财产公示制度探条路。”
改革书记蒋建明
【入选评语】江苏省沭阳县自从“明星官员”仇和主政之后，一直以改革而闻名。用一位退休干部的话说，“你要是没有搞点创新，你都不好意思说在沭阳干过。”2002年，沭阳改革风头正劲的时候，蒋建明来到了沭阳，半年后担任县长，2009年接任沭阳县委书记，开启了新的改革历程。
“行思者”邓伟根
【入选评语】“邓sir”、“潮人”、“根哥”，这是记者与网友对佛山市委常委、南海区委书记邓伟根的惯常称呼。在他们眼里，这位博士书记身上兼具黄飞鸿的豪气果敢与康有为内在的文才韬略，而邓伟根现在主政的南海，正是黄、康二人的故里。
改革派，是哪种“派”
■ 杨 敏
2012年8月，一位基层改革派官员走向仕途终点。船到码头车到站，是每一个体制中人无法逃脱的宿命。60岁的云南省教育厅厅长罗崇敏，留下了一个渐行渐远、壮志未酬的背影。
他是继仇和之后，最受关注的一位符号性人物。从推动红河州乡镇直选，到取消全省中考，在同僚眼中，这是一个不安分的搅动者。
卸任演讲中，他这样定义自己：“理想而又现实，传承而又批判，坚守而又革新，众行而又孤鸣，坚毅而又柔情，服从而又不顺从，高调做事而又低调做人……”
改革者如斯，他们都善于在现实土壤载种理想主义的花朵。今年获选“十大决策新锐人物”的基层官员，无不如此。
他们与罗崇敏一样，面临的是“一个官本位思想非常浓烈、潜规则非常强势、价值迷茫非常突出、实用主义非常盛行的时期”。
在这堵坚硬而又无形的“墙”面前，可以选择动不越规，行不逾矩；随众而行、墨守成法，这是一个政治风险较低，执政成本较小的路径。然而，总有人想去改变。
或许，我们无法想象曹新平在徐州推动“无障碍工程”所遇到的障碍，杨安文在鹤峰实施“重典治官”所遇到的阻力。吏治清明，是曹、杨心中理想主义的火花。对治下出现的钻营取巧、骄横不法行为，头发上指、目眦尽裂，以至于不惜将自身置于“火山口”，也要出拳整饬，这样的“不容”非树立领导威仪可以解释，这是抱负心和责任感使然。
近几年，让我们深感困顿的是，改革动力的消退，创新动力的消解。无论是两年一度的“中国政府创新奖”评选，还是一年一度的“地方公共决策系列评选”，改革样本和创新案例，都是有减无增。
金融危机以来，经济增势放缓的同时，是社会矛盾的集中爆发。对于主政一方的官员来说，他们如同在钢丝绳上演杂技，目的只有一个——维稳。
维稳语境，说到底是一种政府治理的不自信，“维”与“稳”这两个关键词，都是守成而非进取的。
传承而又批判，坚守而又革新，是改革者的另一种气派。于是，资源型城市枣庄，在市长陈伟的带领下，经历了5年痛苦的转型，实现“一河渔火、十里歌声、夜不罢市”的繁荣。而深陷“资本围城”的温州，市委书记陈德荣一改往昔浙江地方政府“无为而治”的传统，推出一系列铁腕改革，转向“积极有为”的政府。
无论是温州还是深圳，其增长方式都经历过斯密增长、熊彼特增长。传统经济增长，侧重于从资本积累、技术创新等物质生产要素方面寻求动力。但是，中国的改革派官员中，有了更多“诺斯增长”的信徒。他们笃信，转型中国需要依靠制度变迁和制度创新来释放新动力。
许勤在深圳，邓伟根在佛山，他们改革的路径选择，更多聚焦在制度创设上。
“众行而又孤鸣，坚毅而又柔情”，改革者是孤独的，多年过去了，我们依然无法忘记，仇和一个人走在一大群官员前面的那张图片，是多么具有视觉冲击力。
改革者是无情的，他们念兹在兹，那样执着于它、追崇于它、遵循于它，以至于不徇常情。
改革者是危险的，尤其当地方探索无法获得上级默许，地方创新无法与顶层设计找到接口的时候，人走政息与功败垂成似成定律。
但是，改革者是荣光的，尤其在当下高层倡导重启改革之时，“改革红利论”所唤起的广泛改革共识，或将为改革者“试错”提供更加宽宥、宽松的环境。
“表哥”杨达才落马
[入选评语]8月26日，陕西延安境内发生重大车祸致36人死，2人重伤。陕西省安监局局长杨达才视察事故现场微笑的照片引发网友对他进行了人肉搜索，网友从这位官员身上“搜”出了各种名表，被网友们称为“表哥”。网友对此穷追不舍，最终致其落马。
宁波PX事件
[入选评语]10月22日，宁波镇海湾塘等村数百名村民，以该市一化工企业(PX项目)距离村庄太近为由，到区政府集体上访，并围堵了城区一交通路口，造成群体性事件。博弈数日，宁波政府连续表态，经与项目投资方研究决定：“坚决不上”PX项目；炼化一体化项目前期工程停止推进。
广州：水泥锥针对谁？
[入选评语]在白云机场高速黄石南入口的高架桥，上桥处和下桥处的桥面下，近200平方米的平地上长满了森然的“牙齿”，约2000个水泥锥整齐地排列其上，每行约100个，每列约20个。广州市建委回应称，这些水泥锥建于10多年前，初衷是为了防止流浪汉留宿桥底影响市容。
湛江钢铁梦背后两种泪
[入选评语]为了这个钢铁基地，湛江市前后投入超过100亿元，10个自然村落、1万多村民涉及搬迁。这是湛江有史以来人数最多、规模最大的一次拆迁安置。但是，那些为大项目牺牲搬离故土的村民正在为自己以后的生计担忧，那些热爱这片土地的人们也在担心未来的环境问题。
青岛“种树风波”
[入选评语]“种树风波”让4月的青岛红遍全国。整个事件中，青岛官民博弈和互动并存，频繁隔空对话，但始终节奏不一，政府危机公关的效果大打折扣。在时间的稀释下，种树风波已渐显平息，但“乱种树”、“种树市长”、“40亿种树”等词汇蕴含的不满情绪仍根深蒂固。
启东事件
[入选评语]有网友反映日本某纸业在华工厂被江苏南通市政府批准，工厂的污水排口在江苏启东，并直排上海水源地——青草沙水库。7月28日，启东市百姓对此项目建设强烈反对，并自发组织向政府请愿。当天下午，江苏南通市政府发布消息称，永久取消有关王子制纸排海工程项目。
北京暴雨事故
[入选评语]2011年，北京一场暴雨致使大量路段瘫痪。2012年，又一场强暴雨将公众的目光再度引向北京的城市排水系统。7月21日午后至22日凌晨，北京市遭遇61年来最强暴雨，强降雨持续近16小时。全市平均降水量达到170毫米，为自1951年以来有完整气象记录最大降水量，造成77人丧生。
什邡事件
[入选评语]7月2日上午，因担心四川省什邡市宏达钼铜多金属资源深加工综合利用项目引发环境污染问题，陆续有市民到什邡市委、市政府门口聚集，反对项目建设，少数市民情绪激动，强行冲破警戒线，进入市委机关，砸毁一楼大厅部分橱窗玻璃、宣传栏和宣传展板。
永州劳教案
[入选评语]8月10日，唐慧从劳教所被释放。8天前，她被永州市劳动教养管理委员会以“扰乱社会秩序”为由，送进劳教所。很快，“唐慧”、“永州”、“劳教”迅速成为一个事件，关于此事的微博转发超过20万次，甚至有人将此事与当年轰动一时的“孙志刚案”相提并论，期望以此为契机推动劳教制度的废除。
周口“平坟运动”
[入选评语]2012年，河南周口市开展了大规模的平坟复耕和殡葬改革，称已“平迁200多万坟墓，复种耕地近3万亩”。当地政府在官网上宣称：“对还没有平、迁的坟头，坚决平、迁到位，不留死角”、“要一战到底”。一时间激起民众强烈不满。
环保抗争与地方治理
■贺海峰
2012年是殊不平静的一年。对于地方政府来说，因环保问题引发的社会冲突，可谓接连不断、防不胜防。诸如什邡事件、启东事件、宁波PX事件，无一例外都将矛头指向地方政府，一旦地方政府被迫宣布项目停建，此类群体性事件均可较快得以平息。
吊诡的是，在整个博弈过程中，居然没有一方成为赢家：地方经济失去合法、合规的项目；审批机构公信力遭遇重创；企业前期巨额投入血本无归；公众的抗争也未带来更优的环保效果。如此“多输”局面，发人深省、启人深思。
以往的环保群体性事件，更多表现为一种“要糖就有糖吃”的“抗争—赔偿”模式。如今，民众明确拒绝救济性的物质赔偿，转而要求更高的环境权和健康权。以近年频发的反PX抗议为例，尽管科普专家、地方政府一再强调“风险可控、高度安全”，但普通民众则屡屡发问：“一旦爆炸了怎么办？”双方在话语上形成了难以对接的逻辑断层。
更严峻的挑战在于，公众对政府在环保作为方面，长期以来积聚了太多不信任。比如《环境保护法》历经20余年修订，在明确公众环境权、环境公益诉讼主体等内容上几无突破。同时，地方政府一手主导企业项目，从环境信息到决策过程，公开透明度的欠缺，亦使公众疑虑重重。某些地方官员在环保群体性事件中的粗暴、傲慢，甚至封锁消息、动用警力，则无异于提醒公众，政府与企业间必有不可告人的交易与隐情。
如此情势之下，当地居民的行动目标，往往会由最初的“反技术因素”，升级到“反官商勾结”、“反专家政治”等多种情绪并存的抗争格局。而“环保维权”、“公民运动”的神圣光环，更使抗争感染上几分中国式悲情。尤其是在网络时代，意见领袖通过微博等自媒体，极大地拓展了事件的社会参与度。由此，地方政府退无可退，要么妥协，终止项目息事宁人；要么强硬，彻底压制环保运动。而从什邡、启东、宁波等地来看，政府最终都选择了前者。
由此带来的后遗症，却鲜有公众关注与探究。企业项目被迫取消，如何进行合理补偿？项目接下来会不会迁往别处？经济发展与环境保护，到底有没有达致平衡？凡此种种，无人问津。比如启东事件，排海工程宣告烂尾，王子制纸生产废水今后将直接排放到长江下游区域，而这些区域正是多个城市水源地，如此，势必造成更严重的环境污染。
那么，“多输”困局，如何解套？根本对策是防患于未然，而预防与治理的基本规律，则包括信息公开、公众参与、决策过程透明化法治化等。
从全球范围看，美国、日本、韩国、新加坡的一些PX项目，距离商业区或者居民区不过一两公里，甚至仅隔一条高速公路。究其根本，在于其拥有一整套明确的、得到各方认可的公共议事规则。以美国“拱心石XL”石油管道项目为例，因为争议巨大，引发从政府、企业到科研机构、环保组织，再到议员、民众广泛参与的一场环境问题拉锯战。项目支持方、反对方在诸多问题上公开辩论，这种方式无疑值得效仿。不过，这几乎等于在地方政府身上“割肉”，阵痛、阻力可想而知。
而台湾地区30年的环保运动，对大陆则更具借鉴价值。早期，台湾地区的环保抗争对象以中小企业为主，受害民众经常与厂方发生激烈的冲突。而后，环保抗争形式越来越温和与理性，地点也已从街头转移到室内，发起者更愿意尝试透过对行政或者立法过程的干预，以求达到环保目的。比如宜兰白米小区，周边遍布矿石加工厂、水泥厂、油库，一度是全台湾落尘量最大的地方。在政府协调下，小区与水泥厂签订环保协议书，最终把环境搞好了、把湿地保护起来了，还发展了木屐产业。
相比之下，地方政府主导一切，人为阻断了企业与居民的博弈，最终势必引火烧身，成为社会情绪的“活靶子”。所以，维护宪法权威，强化善治理念，实现政府、企业、公民良性互动，是何等重要与紧迫！■
2012十大地方公共决策试验
浦东“维稳妈妈”
[入选评语]将政府事务外包给企业已不新鲜，但将敏感的维稳工作委托给社会专业机构，在全国还没有先例。2009年，浦东“维稳妈妈”项目启动，除了引进专业社工机构，当地妇联干部也参与其中，提供资源。这就形成了专业社工+妇联干部的“维稳妈妈”团队，与96户上访家庭结对服务。
南海“小政协”破冰
[入选评语]2011年初，广东佛山市南海区全面实施“政经分离”，借鉴新加坡、香港等先进地区的经验，全区成立参理事会，在村居自治的基础上实现协同共治。2011年5月凤池社区参理事会应运而生，由社区各界精英35人组成。省委书记汪洋认为，这是一个破题之作，值得探索。
淮北“群众说事室”
[入选评语]2010年，安徽省淮北市烈山区委在50个行政村村委会办公地点建立了群众“说事室”，给广大群众一个反映愿望、要求、问题和建议的平台，经济发展中的难事、影响稳定和谐的杂事等涉及群众自身权益的各项问题，都可以通过“说事室”来表达。
三门峡“大纪检组制”
[入选评语]河南省三门峡市按照性质相近，便于监督的原则，在市直63个部门(单位))派驻10个纪检监察组，俗称“大纪检组”。这项改革为思考中国纪检派驻机构改革提供了有益的启示。从更为宏观的角度来看，它是中国纪检体制改革方面的探索和创新。
武汉农村产权交易改革
[入选评语]作为国家农业部等20个部委批准为全国新一轮农村改革试验区，武汉市在4年的时间里，按照“积极探索，创新制度；重点突破，配套推进；政府主导，农民主体；先行先试，封闭运行”的原则，推进农村产权制度改革试验，取得丰硕成果。
浙江防止利益冲突试验
[入选评语]“沾亲带故好办事”心理是腐败的重要诱因。浙江省在全国率先出台《浙江省党员领导干部防止利益冲突暂行办法》，探索如何把亲情、熟人关系与公共权力隔离开来。目前，初步实现从侧重防止贿赂等现实腐败风险向防止利益冲突等潜在腐败风险的转型。
“法治湖南”叫响全国
[入选评语]《湖南省行政程序规定》颁布，填补我国行政立法“空白”；《湖南省政府服务规定》出台，开全国首部规范政府服务法规“先河”；从《湖南省规范行政裁量权办法》制定，到《法治湖南建设纲要》公布，“法治湖南”已成为湖南的一张名片，其样本意义在我国法治建设历程中不断凸显。
浙江“小城市试点”探路
[入选评语]2011年起，浙江全面实施小城市培育试点三年行动计划。全省27个小城市试点镇，投资实现30%以上的增长，GDP增速达12%以上，财政收入增长超过18%，发展速度之快令国内不少一、二线城市相形见绌。小城市正在成为浙江经济新的增长极。
武汉治庸问责“电视公考”
[入选评语]2011年武汉市掀起了一场治庸行动，对官员的“十个突出问题整改承诺”进行了一次集体检测，借助直播的形式，开展“电视问政”。2012年继续推进，并将加大频率。“电视问政”是让暗访组从市民、旅客的角度去发现问题，实际上是要通过这种形式将广大干部置于人民监督之下。
新安江跨省生态补偿试点
[入选评语]目前中国已有8个省份出台流域生态补偿相关规定，但进展缓慢。2012年上半年，安徽省黄山市、浙江省淳安县连续6次在两省交界处的新安江江段检测水质。此举意味着中国第一例跨省流域生态补偿试点，开始进入实质操作阶段。
改革新共识与“中国梦”
■贺海峰
面对中国发展转型的诸多压力与挑战，已经执政60多年的中国共产党，又一次处于“逆水行舟、不进则退”的历史节点。当此关口，新任中共中央总书记习近平首次出京，就来到改革开放前沿阵地深圳，向莲花山公园的邓小平铜像敬献花圈。此举表明，新一届中央领导人欲唤醒当年“杀出一条血路”的锐气、胆略，不失时机深化重要领域改革。
啃硬骨头、勇涉险滩，势必遭致既得利益反弹。从中央权力结构看，中央实际权力大多分散于各个部委，而非集中于最高决策机构。所谓“国家利益部门化、部门利益个人化”，并非无的放矢。比如，收入分配改革方案虽已讨论多年，但仍迟迟不见出台。正是既得利益挟持改革议程，最终形成“不改革”的僵局。
最近，《旧制度与大革命》这部“盛世危言”再度成为热点，显示出各界对“改革与革命赛跑”的担忧。这些年来，中国被“发展起来以后的问题”层层堆叠裹挟，由此导致社会土壤不断板结，社会冲突此起彼伏。不改则衰，盲动必乱。做好“顶层设计”，尤为必要、尤其紧迫。
但顶层设计的内涵，绝不仅仅局限于中央领导人的设计，也不仅仅局限于知识界精英的设计。在中国政治语境下，无论是改革的发动，还是改革的可持续，地方、社会的动力都至关重要。否则，顶层设计终将变为空中楼阁。小平“南巡”前夕，社会氛围普遍沉闷。南方谈话目的就是要在地方聚集改革力量，此后的大规模分权，又为地方进一步改革提供了足够动力。
对此，新一届中央领导集体显然已形成共识。十八大后，李克强同志立即主持召开全国综合配套改革试点工作座谈会，听取浦东、滨海、深圳、义乌等11个试验区的意见和建议。他说，“改革是中国最大的红利”，“不干可能不犯错误，但要承担历史责任”，鼓励试验区做改革的先遣队与侦察兵。
这一表态对于地方而言，不啻于注入一针“强心剂”。地方的改革创新遇到新的严峻挑战，令人担忧的现象已开始显现。例如，一些优质基层创新试验，因为得不到上级支持而不能持续；一些已在其他地方普遍推广的改革创新举措，在另外一些地方却受到抵制与排斥。如果没有中央的权威性支持，即使最出色的地方改革，也难形成扩散效应。因此，有必要及时将先进的地方改革创新上升为国家制度，并在全国范围内加以推广。
向市场放权、向社会放权，亦是顶层设计应有之义。中国以往的改革往往由部门主导，这一模式既有其必要性，也带来不小的负面之害。其实，所有改革的起点和终点都应是市场、是社会。譬如，城镇化是下一步中国经济发展的重大战略。但是，如果行政部门不去放松管制政策，不对现有土地、户籍、教育、医疗、住房、社保、财税等制度进行根本性变革，城镇化不可能竟其全功。
而更重要的是，改革需要全社会的接受与支持。例如地方“一把手”腐败和权力滥用，仍缺少有效的制约机制。很多政绩工程，更多是在迎合上级。社会参与在一定程度上可解决地方官员的权力制约问题。实践证明，社会自治程度反映着一个国家政治文明的程度，社会生活愈有活力，社会稳定的基础就愈加牢固。显然，我们还应积极尝试包括乡镇和县市在内的社会基层自治，尽可能拓展公民基层自治的空间。
履新之初，习近平同志有关民族复兴与“中国梦”的谈话，引发广泛共鸣。“中国梦”亦即家国梦。一个国家的强大，不仅在于经济的繁荣，更在于安全的食品、清新的空气、坚固的桥梁，在于每个公民的幸福与尊严。把公民幸福与尊严置于首位的国家和民族，才能持续激发公民对国家和民族的认同感，才能上下同欲、朝野共济，成功穿越“历史三峡”。
未来10年，是非常紧要的机会窗口。中央明确提出改革总体方案、路线图、时间表，势将重燃公众对改革的信心、对未来的期盼。期盼公平、正义、幸福、尊严，期盼家和万事兴、治国平天下……有梦想的人海阔天空，让我们一起成就梦想！
■本刊记者 贺海峰
特邀嘉宾：
何增科 中央编译局世界发展战略研究部主任
董克用 中国人民大学公共管理学院院长
张占斌 国家行政学院经济学教研部主任
于建嵘 中国社科院农村所社会问题研究中心主任
改革需要上下联动
《决策》：党的十八大以来，新一届中央领导集体不断发出加快改革的信号。这对地方政府创新来说意味着什么？
何增科：无疑会带来积极的影响。最近，中央经济工作会议特别强调，“深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，明确提出改革总体方案、路线图、时间表”。这一宣示，给人以希望，给人以期待。
地方政府创新，必须过“政治”这个坎，总的趋势就是民主、法治、善治。如果这些方面没有突破，就有可能产生突变。当然，我们要“突破”而不要“突变”。如何突破？这个任务，对地方政府有不可承受之重。地方政府创新，说到底就是起到开路先锋的作用、试验田的作用。如果路也开出来了，试验田也种了，最后没有在更大范围内推广开来，就失去了引领改革的初衷与本意。在这方面，中央政府理应发挥更重要的作用。
比如，反腐败要回应民众最大关切。调查显示，在老百姓对反腐败的期待中，排在首位的就是官员财产申报和公开。腐败的终极目的，说到底，就是为了增加自己家庭的财产和财富。通过财产申报、财产核查、公众监督，腐败线索很容易被发现。此前一些地方一直在做，但大多都无疾而终，这就需要中央带头、带动。以官员的房产为例，可能需要公开几个方面，一是房产的实名登记和确权；二是配套一个房产税，每年付一次；三是房产信息全国联网，建立多部门、跨地区信息共享机制。这些事情，完全可以先做起来。
《决策》：十八大对行政管理体制改革作出了新的部署。未来一段时期，中央和地方政府将有哪些可以作为的空间？
董克用：在论述行政体制改革时，十八大报告提出“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。这几句话，指引着下一步行政体制改革方向，需要用心体会。
我们一直在讲转变政府职能。但什么是政府职能？什么是社会主义市场经济体制下的政府职能？却缺乏深入的理论探讨。目前，我们对政府职能的定位是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。在我看来，这16个字仍偏重于经济方面。十八大提出经济、政治、文化、社会、生态“五位一体”总体布局，很有新意。这就是科学界定政府职能的出发点。现在，我们正在从计划经济向市场经济转型。科学界定政府职能，没有多少国外经验可以借鉴，需要我们艰苦探索。
结构优化是落实政府职能的组织保障。当前主要面临三大问题，一是大部制改革，主要解决横向的政府组织结构问题。中央层面，要研究如何建立大部制，以及如何实现部门间相互协调等问题。二是央地关系，主要解决纵向的政府组织结构问题。以前是分权制改革，在推进经济发展上很有成效，但在保障公民基本权利上存在缺陷，比如跨省高考、社保等存在鸿沟。在保障公民权利上，中央政府做得太少，现在应该多做。地方政府重点是建设服务型政府，直接服务于老百姓。三是事业单位改革。这些年来，虽一直在推进，但是力度不大，在许多领域仍“政事不分”。政府什么都管，不愿放权，“小政府、大社会”从何谈起？
实现政府廉洁高效，关键在于两点。一是公务员制度仍需要继续完善。比如激励约束机制，公务员制度本身是文官制度，公务员本身是一个职业，就是踏踏实实为老百姓服务，不是为了来当大官的。这说明激励机制搞错了。这一点不改革，老百姓不可能满意。二是公共财政体系建设。钱从哪里来，钱往那里去？要跟老百姓讲清楚。透明才能廉洁，不透明怎么行？然后就是绩效评估、舆论监督等制度要跟进，保证政府运作更加合理、科学、高效。
职能科学、结构优化、廉洁高效，出发点、落脚点都是“人民满意”。你定的这个政策，老百姓都不满意，还怎么执行下去呢？因此，建立人民满意的服务型政府，非常重要。
总之，中国地域这么广大，大城市和小乡村也千差万别，地方政府创新空间十分广阔，一定能够涌现大量的服务型政府模式。只要这个试点深入民间了，深入人心了，老百姓得到好处了，是可以持续下去的。
城镇化是一盘大棋
《决策》：中央领导多次强调，城镇化是一个事关长远的大战略，要放在实现现代化和经济社会发展的大趋势中来思考。对此，我们应如何理解和把握？
张占斌：城镇化非常重要的一个方面，就是农民工市民化问题。虽然我们说中国的城镇化率已经突破50%，接近全球的平均数，但我们还不是严格意义上的城镇化。我们有1.6亿农民工常住在城市，但没有真正变成城市人，跟户口捆绑在一起的公共服务，比如医疗、教育、社会保障，他们享受不到。这个事情不可能一朝一夕就解决，但首先要有一个积极的态度，量力而行先做起来。现在很多市长、省长都知道这件事，但没有下很大功夫去做，原因在哪里呢？这背后需要很多钱，但这个钱只靠地方政府来解决有困难。将来在中央、地方之间怎么来分摊、分账，需要做一个深入的调研，摸清底数。应该中央出的由中央承担，应该地方出的由地方承担。
我们的城镇化还有很大空间和上升潜力。李克强视察山东淄博的时候，有位农村妇女告诉他自己现在吃穿不愁、衣食无忧，就是想过上城里人的生活。这就是城镇化的动力。很多怀揣梦想的年轻人，来到合肥、来到北京打拼，就是渴望过上城里人的生活。香港城市化率是100%，照样需要保姆，需要洗碗的、送报的，这样城市才会万紫千红、色彩斑斓。所以，只有不同的人真正融入城市，才是城镇化提高的标志。今后如果按照每年1%速度增长，最终城镇化率达到70%的话，我们还有20年增长空间。一年就是1300万人进城，20年就是2.6亿人，再加上已有的1.6亿人，就是4.2亿人。
城镇化一定要有产业来支撑。现在很多城市的城区很大、开发区很大，但是没有产业，地都荒着，晚上黑灯瞎火。不能单纯为城镇化而城镇化，不能搞了半天还不知道城镇化是为了什么。城镇化应该是人的全面发展的城镇化。现在有的地方急功近利，搞农村社区，我也去看了。那里根本没有产业，生活方式改变了，但生产方式没有变化，农民甚至骑摩托车跑五六里路去种地。所以探索是可以的，但要量力而行，不能一哄而起，否则会造成更大的浪费。同时，没有产业的话，也不可能集聚人气。所以要把服务业放在更高的水平，政府放松管制，没有必要办个营业执照，还非让人填那么多表格、来回折腾。当然，现在创业的环境还不够宽松，民营企业很不容易，尤其是中小微企业创业更不容易。因此，一定要给创业者空间，给他们机会，这样城市才有活力。
另外，城市格局一定要提前规划好。中央要有顶层设计，不然政策都不配套。发改委有经济社会发展规划、住建部有城镇体系规划、国土资源部有土地利用规划，这些规划到了地方经常“打架”。所以，城市群、大城市、中小城市、小城镇怎样合理分布、协调发展，都要有个合理安排。
何增科：我们从另外一个角度看，中国目前的城镇化，其实是“半拉子的城镇化”。城镇化本身不应当是城市规模扩张了多少、盖了多少高楼大厦，而应当是城市里所有人都能享受到城市的生活，享受同等待遇。在我们的城镇化过程中，没有一个指标来衡量农民工市民化问题，以及与城镇化相适应的、与本地市民同等的经济、社会、政治权利。我们要把农民工宅基地、耕地、房子这些沉睡资本激活，变成财产性收入。因为他在城里享受不到同等待遇，老家的宅基地、耕地、房子，他是舍不得放弃的。
在城市治理中，农民工如果没有发言权和影响力，歧视性政策会不断出台。因此，要使外来人口在政府决策中享有发言权。另外，还涉及到城市治理到底应对谁负责的问题。对谁负责的背后，是谁拎着他的乌纱帽。为什么一场暴雨就能让一座城市手忙脚乱？因为领导视察时从来不会去看下水道。其实，城市生活质量的高低，城市居民最有发言权。
“讲规则”可化解矛盾
《决策》：不少地方政府创新的产生和发展，都与当地的尖锐矛盾和危机密切相关。对于这些冲突，有没有釜底抽薪之策呢？
于建嵘：我认为规则是最重要的。老百姓、政府都要按照规则来做事。现在，公众之所以参与群体性事件，很大程度上不是因为自身权利受到损害，而是由于政府的公信力下降，不管政府说什么，都已经不相信了。我们首先要真正理解老百姓对权利的认同。央视记者提问：“你幸福吗？”遭到很多观众调侃，我在微博上互动了。我认为他们应该问：“你担心自家房子被拆吗？”“你买得起房吗？”这些具体问题，才能反映出国民的心态。国民最大的幸福，是对基本制度的认同。因为公民权利很难完全得到保障，比如房子被拆掉之后，打官司没人理你，上访还会被抓。我们需要改变观念，更加强调个人权利，每个人的权利都需要得到尊重与保护。现在上访压力很大，这也是加速改革的契机。不少地方领导都说一定要改革了，再这样搞下去不行了。
我们追求的是多赢，首先就要讲规则、讲道理，前提就是增加政府的公信力。公信力的增加，靠喊几句口号不行，归根结底还是要靠法治。反过来说，法治也需要公信力，二者相辅相成。要改变现在这种高压状况，问题很复杂，但也很简单，就是按规矩来，按法律办。正因为政府不按规矩来，老百姓才会上街闹，把项目闹停工。比如在土地征用上，政府可以经营土地，这样势必会产生强烈的逐利冲动，去争夺更多的土地。乌坎事件就是因为土地财富分配不公。土地改革要从确权开始，这个大方向是对的。城镇化要高度重视这个问题，不能再次变成对农民土地的抢夺。
十八大后，有很多带有曙光性的东西出现了，还是在进步的。我认为应该以确权为基础，从司法入手，讲民生、讲民权，最后推动民主。只讲民生没有民权是不行的。到民主的时候就是制定规则，现在先按规则去做。只要按规矩来，就会化解很多社会矛盾。比如网络问政，只能适应不能管治。今天有微博了，很快还会出来新的传播工具。政府应当有开放的心态，主动顺应时代潮流。权利、义务是对等的，因此公众、媒体也应更加理性，要承担起社会责任。
《决策》：现在，各界都在热议“网络反腐”。是不是把网络、尤其是微博的作用估计过高？
何增科：不是过高。如果老百姓所有诉求渠道都畅通，民意代表反映问题的渠道也畅通，那么中国“网络反腐”的作用就不会那么大。正是因为其他渠道不够畅通，这才彰显出网络的力量。政治学有一个概念，民意反馈机制，就是允许老百姓表达抗议和抗争。好比开车，如果车开偏了，老百姓就会告诉你“左了，往右拐”、“右了，往左拐”。这样车子大致保持在一个平稳向前的路线。如果你听不进别人的意见，只允许大家说“好，好，继续开下去吧”，那么车子开到沟里去了，你都还不知道。所以我们对批评、对抗议、对不同的意见，应该更加宽容、包容，这样更有利于长久执政。
总之，讲民族复兴、讲“中国梦”，就一定离不开民主、法治、善治。这些是回避不了的。中国改革的模式是摸着石头过河，试点先行、法律随后跟进。这就意味着改革者需要承担试点的全部政治风险和法律风险。不少地方政府创新确实已经人走政息。即使如此，我还是想说，真正代表社会进步方向的改革创新，即使在这个地方终止了，也会在别的地方被别的人捡起来做；即使在今天暂时停滞了，也会在10年后、20年后被人捡起来做。有价值的东西，也一定是有生命力的东西，不会因改革者走了，或者遭遇暂时挫折，就被埋没。只要有合适的土壤，一定还会重生。
2012地方公共决策榜
十大地方决策新锐人物
许勤：没阻力不叫改革
“生态书记”李军
陈伟与枣庄转型
曹新平：“零障碍”书记
杨安文：重典治官
陈德荣：搏击金融风暴
黄建忠：“公推直选”试水者
吴新福与官员财产公开
改革书记蒋建明
“行思者”邓伟根
十大地方公共决策镜鉴
“表哥”杨达才落马
宁波PX事件
广州：水泥锥针对谁
湛江钢铁梦背后两种泪
青岛“种树风波”
启东事件
北京暴雨事故
什邡事件
永州劳教案
周口“平坟运动”
十大地方公共决策试验
新安江跨省生态补偿试点
浦东“维稳妈妈”
南海“小政协”破冰
武汉治庸“电视公考”
三门峡“大纪检组制”
武汉农村产权交易改革
浙江防止利益冲突试验
“法治湖南”叫响全国
浙江“小城市试点”探路
淮北“群众说事室”
主办单位
决策杂志社
国家行政学院政治学部
北京大学政治发展与政府管理研究所
清华大学公共管理学院政府创新研究中心
独家网络支持
新浪网
专家支持(按姓氏笔画为序)
中山大学公共管理学院教授王乐夫
清华大学公共管理学院教授王有强
中国人民大学公共政策研究院执行副院长 毛寿龙
国家行政学院政治学部主任 刘 峰
中央党校教授 辛 鸣
北京大学电子政务研究院院长 杨凤春
北京大学政治发展与政府管理研究所所长 谢庆奎
清华大学公共管理学院院长 薛 澜
