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张曙光张曙光(Zhang Shu Guang)

工作部门: 北京天则经济研究所;职务:北京天则经济研究所理事长。

曾四次获孙冶方经济科学论文奖和著作奖,一次获国家科技进步软科学一等奖,两次获中国社会科学院优秀科研成果一等奖和二等奖。1966年,硕士研究生毕业后留中国科学院经济研究所做研究工作;1979年,被评定为助理研究员;1983-1984年,借调至国务院经济研究中心工作;1985年,晋升为副研究员;1988年,破格晋升为研究员;1993年,被国务院学位委员会评聘为博士研究生导师。

目录

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个人简介编辑本段回目录

张曙光中国经济50人论坛
中国经济50人论坛上
1947-1953年 陕西长安引镇第四完小上学
1953-1956年 西安市第九中学
1956-1959年 西安市第20中学
1959-1963年 西北大学
1963-1966年 中国科学院经济研究所读研究生
1966-1979年 中国科学院经济研究所工作
1979-1999年 中国社会科学院经济所工作
1999-现在  北京天则经济研究所

1956年10月31日生于中国江苏省南京市。作为文革后恢复高考第一届大学生,1982年毕业于南京师范大学外文系,当年考入厦门大学法律系“国际经济法”专业硕士班。一年后赴美留学。在美国俄亥俄大学1984年获“国际法与国际组织”专业硕士,1989年获“美国对外关系史”专业博士,师从约翰?盖迪斯(John Lewis Gaddis)教授,并于1990-1991在美国耶鲁大学 “国际安全研究”项目博士后,指导教授保罗 ?肯尼迪(Paul Kennedy)。

1993年至今,担任美国马里兰大学历史系教授。主要教研方向:“二十世纪美国对外关系”、“冷战与国际安全”、“美国亚洲政策”、“中美关系”。2000年6月开始,被中国上海外国语大学社会科学研究院,参照中国国家教育部“长江学者”计划,聘为 “国际关系”专业“特聘”教授,博士生导师、社会科学研究院副院长、院长。

学者语录编辑本段回目录

金钱并无罪恶,一切与金钱相联系的罪恶都是人恶。

腐败是否有理?既然掌握公共权力进行公益决策的人不肯轻易放弃和交出他们的权力,而改革又不能从其手中强夺,就只能通过腐败与贿赂的钱权交易的方法进行购买。改革要利用腐败和贿赂,以便减少权力转移和再分配的障碍。腐败和贿赂成为权力和利益转移及再分配的一个可行的途径和桥梁,是改革过程得以顺利进行的润滑剂,在这方面的花费,实际上是走向市场经济的买路钱,构成改革成本费

研究领域编辑本段回目录

张曙光宏观经济理论和政策、制度和制度变迁理论

曾参与“六五” 经验总结、“七五”国力预测、“八五”改革大思路、2000年的中国、中国以及深圳和海南发展战略、中国宏观经济管理等重大课题的研究;亲自主持了体制变革中的宏观经济稳定、中国社会科学院宏观经济学科、中国贸易保护代价的测算等重大课题,做出了多方面的理论创造。从1977年开始在报刊发表文章,到目前为止共发表论文400多篇,出版著作10多部,英俄文译著5部(篇)。


参与活动

张曙光,是“博客十年,影响中国百名博客评选”财经类博客候选人。http://top100.blogchina.com/
“影响中国百名博客评选”活动是以博客进入中国十年为契机,2012年6月由博客中国门户网站以及互联网实验室等机构共同主办,组委会由“博客之父”方兴东担任主任,高级研究员吴稼祥、北大教授张颐武、著名网络作家王小山、著名导演欧阳奋强、著名文化学者朱大可、著名小说家伊沙等各界著名人士倾情加盟。候选博客均是社会各界有重大影响力的博客,阵容空前盛大。博客在中国已有十年的发展,对于中国各领域的发展成就,博客的力量功不可没,其意义和影响甚为深远。

学术著作编辑本段回目录

张曙光
张曙光
1.《美国安全解读》北京新华出版社,2002年(中文,与周建明合着);

2.Economic Cold War: America's Embargo Against China and the Sino-Soviet Alliance, 1949-1963 [经济冷战:美国对华经济制裁与中苏盟约,1949-1963],美国威尔逊国际学术中心-斯坦福大学出版社2001年联合出版,(英文);

3.Chinese Communist Foreign Policy and the Cold War in Asia, 1944-1950: Documentary Evidence [中国对外政策与亚洲的"冷战",1944-1950年:资料与解释],芝加哥Imprint出版社1996年出版 (英文,与美国弗吉尼亚大学讲座教授陈兼博士合着);

4.Mao's Military Romanticism: China and the Korean War, 1950-1953[军事浪漫主义:中国与朝鲜战争,1950-1953],美国堪萨斯大学"现代军事史丛书",美国堪萨斯大学出版1994年出版(英文);

5.Deterrence and Strategic Culture: Chinese-American Confrontations, 1949-1958 [威慑与战略文化:中美对抗, 1949-1958],"安全与战略研究丛书,"美国康乃尔大学出版社1992年出版 (英文)。

6.1988年至今在美国、中国、英国、挪威、韩国的学术刊物及论文集发表论文30余篇。

7.《公有制宏观经济理论大纲》(合作,副主笔)1990,上海三联书店,上海人民出版社

8.《经济结构与经济效果》1982年,中国社会科学出版社

9.《个人权利和国家权力》1996年,四川文艺出版社

10.《张曙光经济学书评集》1996年,中国经济出版社

11.《中国经济学和经济学家》1999年,四川人民出版社

12.《制度、主体、行为--传统社会主义经济学反思》1999,中国财政经济出版社

谈国企改革编辑本段回目录

张曙光 南方日报采访
南方日报采访

国有企业改革真正推进的地方何在?问题又在哪里?

2007年,国务院发布《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》财政部和国资委据以制定了《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》),规定从今年起,国有资产收益要按照一定比例上交国家。从理论上来说,这一规定存在着很大的混淆;从实践上来看,《暂行办法》是一个倒退。

产权改革来看,其前进和不足表现在以下两个方面:

一是抓大放小,上世纪90年代初由下面搞起来,1995年变成中央的方针。原因是国有企业机制僵化,亏损增加,在市场竞争中败北,出现了绝对贬值或者相对贬值,反正是撑不下去了。把小的国有企业卖了,变成了非国有企业,一方面扩大了市场经济基础,另一方面也使一大批国有经济退出了竞争性领域。

二是实施股份制。股份制改造是在放小全面推开和基本完成以后开始的。在国有企业的股份制改造中,重要的不是让国有部门相互参股,而是让民间资本和外国资本进入国有经济垄断的领域。原来的国有独资企业变成了公众公司。不仅如此,股份制企业也从一般制造业领域扩展到金融保险等服务领域。

以上两点才是国有企业改革中的真正突破和成绩。不错,在这种深刻的变革中,出现了一些问题,比如,内部人合谋,贱卖国有资产,发生人们说的国有资产流失。再如,股份制改革后,公司治理结构的改革没有跟上,政企分开尚未实现。这些事情不能排除,但是改革的基本方向是对的。否定国有企业改革的论调是站不住脚的。

除了产权改革以外,国有企业改革还有一个很重要的问题,就是前述文件涉及到的问题,即国家和国有企业的利益关系和分配关系问题。

国家与国有企业的利益分配关系是通过税收利润租金三个经济范畴表现出来的。税收是政府提供服务的报酬,利润是投资者的回报,租金是资源要素的贡赋,三者之和构成企业经营总收入扣除成本以后的部分。在计划经济条件下,这三个概念没有区分,利润全部上交,支出国家给拨,国有企业的税收、利润、租金“煮成了一锅粥”。国有企业只上交利润,不向国家缴税,更不向国家交租。改革开放以来,通过利改税分税制解决了一个问题,即国有企业不论是亏是盈,都要向国家缴税。这样,就把税收和利润两个概念分清了。这在理论上和实践上都是一个很大的前进。鉴于当时国有企业亏损较多,1994年实行分税制的时候,明确规定,对1993年以前建立的国有企业暂时不交利润。现在国有企业利润大增,国家提出让国有企业上交利润,这是对的。但是,把利润和租金混在一起,就不是前进,而是倒退。因为这种混淆,进一步也就混淆了利润和税收,从一定意义上说,是从利改税和分税制上退了回去。其理由如下:

从理论上来说,虽然是同一个国家,但在面对国有企业时却有三个身份:一个是公共管理者,一个是出资人,一个是资源所有者。三个身份不同,取得的利益不同,取得的方式也不一样。公共管理者收税,出资人取利,资源所有者索取租金。缴税和分利大家清楚,收取租金的方式也是征税。现在国资委和财政部要国有企业上交利润,就把利润和租金两个东西混在一起了。因为交租是要通过征税的方式来收交,不能通过利润分配的方式去收取。既然通过利润分配的方式去收租,也就把利润和税收又混在一起了。这不是倒退又是什么呢?

更为重要的是,中国国有企业的利润主要是国有垄断部门的利润,而国有垄断部门的利润其所以那么多,秘密有二:一个是现代产业经济学能够解释的,一个是所谓中国特色,是现代产业经济学的理论不能解释的。

按照现代产业经济学的理论,垄断部门其所以能够取得超额利润,是由于它可以实施垄断价格,把价格定在均衡价格之上。这样做的结果是,一方面,使产量减少,造成社会福利损失;另一方面,把消费者剩余转为生产者剩余,变成垄断者的利润。这个问题在中国大量存在。电信部门的高收费、各种套餐就是证明。

但是,中国的现实,光有这一点解释不了。中国的问题在什么地方?不仅仅是垄断高价,而且有资源要素低价。资源要素低价使垄断部门成本非常低,利润非常大。据说,现在一吨石油国家拿的资源税是30块钱,一吨石油现在卖多少钱?在国外,石油涨价的收入,最高的国家拿走了70%。所以石油部门高额利润的秘密在于占有了国家大量的租金。问题的荒谬在于,人们只讲垄断高价,不讲资源要素低价,所以,中石油、中石化以国际油价上涨为由,理直气壮地向国家要补贴:你实施成品油价格管制,你就得给我补贴;政府也觉得自己理亏。实际上不是这么回事。垄断国企占用了国家大量的具有很高价值的资源,占据了国家大量的租金,国家不去收租,反而给它补贴,岂不荒唐。基于此,《暂行办法》不收租、只交利,其合理性是大可质疑的。也许,当事人会辩解说,他们区分了上交的比例,有10%、5%和0三档。其实,如果把问题的性质都搞混了,这种差异又有什么意义?交不交利润是投资者决定的,收不收租金是资源所有者决定的。国家作为投资者和资源所有者是两回事。现在国家与国有企业利益分配关系的改革,国家首先要把租金拿回来,不能再通过租金渠道向垄断国有企业进行利益输送。租拿不回来,与利润搅在一起只能造成新的混乱。有人说,可以征收暴利税。其实,暴利税仍然是针对利润而收的,三者还是混在一起的,这也不是前进。

对于国资预算改革,最基本的问题是,利、税、租要分开。首先是缴税,其次是收租,最后才是取利。《暂行办法》把三个概念混在一起表明,我们的官员也许还要学一点经济学的ABC,才不至于出现这样的失误。

谈市场管制编辑本段回目录

张曙光中国改革的下一步:变化与选择”国际研讨会
中国改革的下一步:变化与选择”国际研讨会
如何建立市场的经济管制

政府的经济管制主要是运用行政法律手段,直接干预市场配置机制的运行和限定微观主体的行为,以改变交易的性质和契约双方的地位以及市场均衡的态势和竞争的结果。但在现实中,我们往往把政府管制和宏观调控混在一起。一方面要放松政府的行政管制,另一方面要建立政府对经济的管制。现在放松管制的任务还没有完成,建立管制的过程发生了极大的扭曲。这里面的关键不在于要不要政府的经济管制,而在于要什么样的经济管制,以及如何建立和实施经济管制,所以我想讲的一个问题就是到底要建立什么样的管制。

建立政府对市场的经济管制有三个内容:一是由于成本所造成的壁垒而有可能限制市场竞争,政府要对它们的进入进行价格和数量管制;二是由于交易过程中的外部性问题;三是由第三方承担它的成本或者取得它的利益,这一类主要是环境污染。另一个内容就是虽然参加了交易的过程,但由于一些原因使得一方来承担它的成本或者取得它的利益,主要就是一些质量上的管制,最主要是安全的管制。现在一个很重要的问题是很多管制没有放松,有很多过去所谓的自然垄断,网络的建设和网上服务的提供这些现在都可以分开,前项还具有自然垄断的性质,而后项确实具有竞争的特点,但现在还是把他作为一个部门实行管制,比如说铁路。而且,我们在实行这样一些管制的时候,也提出来一个吓人的理由,就是所谓国家安全,其实就连粮食安全问题都是可以讨论的,从理论上来说,这是一个伪问题,但从实际状况来说,还需要进一步关注。

第二,要管制的内容就是外部性问题。现在虽然有了一些管制的机构或者管制的法规,但很多都效果不佳,甚至存在很多问题,比如太湖污染,大江大湖的污染那么严重,为什么环境恶性事件还频频发生,这就是政府该做但没有做好的事情。

第三,交易过程中由一方来承担的内部性问题。大家可以看到,我们在这方面也有一些法规,也做了一些事情,但这方面的问题还很多。最近发生的毒奶粉事件,也就是很清楚的反映了这方面的问题。可以看到,卫生方面的事件也很多,都说明质量安全存在很大问题。这就是建立政府管制的几个重要方面。

那么,如何建立和实施管制呢?管制的过程事实上是一个信息表达、利益表达和相互博弈的过程,需要充分的信息表达和利益表达,需要相互的博弈,管制者实际上也一是博弈的一方,管制就得建立管制机构,就得建立管制的法规,并实施这些法规。从建立管制的机构来看,要建立管制机构必须得到法律上的授权,但现在很多机构的建立没有这一套东西。从管制的法规来说,我们也制订了很多,但是这里面有两个方面,对于法律和法规的实施,前者是一个抽象的政府行为,后者是一个具体的政府行为,后者是对一些具体的关于管制的案例或者事件进行裁定和处理。不管怎么样,确实都需要利益表达,利益的重新分配。这个过程中如何来建立政府管制,首先是如何取得信息,如何能够让各种利益表达出来。在发达国家,把听证会作为一个很重要的利益表达过程,这些年我们也引入了听证会,也开了很多,但是很多听证会是流于形式,听证归听证,决策归决策。如何利用好的形式让各种利益能够充分表达出来是一个非常重要的问题。

同时,还要对政府管制进行成本收益分析。现在很多管制根本不管成本,尽管它的代价很大,但是政府还要强制实施。现在博弈论的一些方法也引入了。这些问题都不难解决,关键是我们怎么去做。

另外一个问题,既然现在放松管制的任务没有完成,建立管制又发生了扭曲,为什么扭曲?,扭曲的一个非常重要的问题就在于政府行为。改革开放以后,一方面发生了很多政府的经济竞争,政府的竞争大有主导市场竞争之势,竞争有好的一面,中国经济之所以能够取得高速发展,恐怕和地方的竞争有很大关系,但竞争也带来问题,扭曲了政府行为,之所以发生扭曲有两大政府竞争:一是诸侯经济,就是各个地方围绕GDP争取财政利益,宁愿御敌于国门之外,水灾也好、污染也好都是这个行为方式。其实解决这些问题有办法,只要能够使得成本分担和利益共享就可以解决这个问题。二是王爷经济,很少见到有对这个的批评,其实现在各个部门就相当于王爷,各个部门都有自己的事业单位,甚至有的还有企业单位。要解决这些问题,有三条:一是要限制政府的权力,规范政府的行为;二是如何建立社会的监督和制衡的问题,解决监督者受监督的问题;三是如何启动司法审查来解决法律救济的问题。只有这样,我们才能建立起真正的政府对市场的管制。

谈土地政策编辑本段回目录

张曙光速描
速描
围绕着农地转用征地补偿中央地方之间发生了严重的目标冲突,进行着广泛的利益博弈。

中央政府土地政策的目标是多重的,最重要的是保护耕地,保证粮食安全,其次是维护农民利益,保持社会稳定,然后是适当增加建设用地,保持经济稳定增长。

这三个目标既有一致之处,也存在着不少相互矛盾的地方。比如,粮食安全主要是国家目标,它既不是地方政府目标,也不是农民个人目标。在一定意义上,保护耕地等于只让农民务农,与农民通过参与工业化和城市化获得利益的愿望相悖;再如,保护耕地和增加建设用地也会发生矛盾。

对地方政府来说,一个是要实现增长目标和政绩目标,即扩大建设用地,加快本地区的工业发展和经济增长,再就是要实现财政目标和利益目标,增加地方收入和地方融资规模。这两个目标是高度一致的。加快农地转用,扩大建设用地,既能促进经济增长,又能增加财政收入

不难看出,从土地政策目标的取向来说,中央政府和地方政府之间存在矛盾和冲突。与很多人所想到的不同,如果暂时抛开目标本身的合理性与重要性,地方政府实际上比中央政府更能实现自己的土地目标。

中央政府的政策手段主要是加强行政控制和计划管理,包括建立基本农田,制定土地利用总体规划和年度计划,加强土地执法检查等。由于这些手段要依靠地方实施和配合,因此,除了计划本身的合理性以外,其有效性与其说取决于中央,不如说取决于地方——既要看中央目标和地方目标的一致性,也有赖于中央的控制能力和地方的忠诚度。

在传统计划经济条件下,以上三个条件基本上能够得到满足,这些手段基本上是有效的。但时异势移,在目前的分权化和市场化的条件下,上述三个条件都不能满足,中央控制手段的有效性就大打折扣。

俗话说,县官不如现管,地方政府直接管理着本辖区的农地和农户,直接负责农地转用的具体操作,地方的操作者们可以采取多种办法,规避中央的行政控制和计划限制,使政策实施结果向自己一方倾斜。

比如,移花接木,调整基本农田;先斩后奏,在农地转用时未批先用;谎报军情,隐瞒信息,用了说未用,多用少报,此用说成他用,此处用说成彼处用。更何况,中央政府要面对全国30个省直辖市自治区、70个大中城市,600多个市、2000多个县、几万个乡镇,管理成本相当高昂。因此,在土地政策的博弈中,中央政府经常“斗不过”地方政府,其土地政策目标往往落空,而地方政府的土地政策目标通常都能实现,除非倒霉碰到枪口上。这就使得中央的有效监管和控制成为一种偶然事件。更多时候,监管和控制处于无效状态。

张曙光
张曙光
地方政府征地的几个严重后果

在现行土地政策实施的博弈中,由于地方政府处于信息优势和操作优势地位,而中央的惩罚又往往难以到位,造成的一个严重后果是农地转用的规模大大超过了计划控制的规模和实际需要的规模。

政府征地和供地的具体操作有三种,一是行政划拨,二是“协议”出让,三是通过市场和半市场机制拍卖。

对增加地方利益和收入的作用表现在以下方面,一是可以增加工业用地,甚至可以用低地价、零地价招商引资,进而加快本地区GDP增长和增加地方税收。

二是可以用低地价补贴基础设施建设,等于为基础设施建设融资,改善本地投资环境;

三可以垄断土地一级市场,控制二级市场,并通过招、拍、挂获取土地增值收益,增加地方预算外收入

张曙光速描
速描
。不少地方的土地出让金占预算外收入的60%。此外,通过农地转用和城市扩张,增加建筑业和房地产业的营业税和所得税,一些发达县市这两种税收已经占地方税收总量的37%。由于把农民排除在土地增值收益之外,这是一种用剥夺农民来增加财政收入的方式。数据显示,各级财政从农民手中获得的土地净收益,2004年为5894亿元;2005年5505亿元;2006年达到了7000多亿元的历史高峰,而北京大学中国经济研究中心教授平新乔估计超过1万亿元。这样一来,它的另一个严重后果就是造成了大量的寻租机会,产生严重的腐败现象。

不仅如此,由于土地一头连着财政,一头连着金融,土地成为撬动银行资金的重要工具。在东南沿海的一些县市,基础设施建设投资每年高达数百亿元,60%靠土地抵押从银行贷款融资。西部地区的贷款比例更高。这些贷款都是政府的土地储备中心、政策性公司和开发区管委会以土地作抵押或者以政府财政信用作担保获得的。如果再考虑到房地产开发商和居民按揭抵押贷款以及建设大学城和新校区的贷款,这种依靠农地转用而发展地方经济的道路潜藏着很大的金融风险和危机。

现行土地政策是弊端之源

现行土地政策有三根支柱:一是中央政府对农地转用的行政管制和计划控制,二是地方政府以各种方式加速农地征用和过度扩张城市,三是农村集体和农民基本上被排除在农地转用之外。

从成本收益来看,在这个过程中,农村集体和农民是净损失者,地方政府是净得益者,中央政府是有得有失,有可能是得不偿失。由于农村集体和农民的弱势、无权和利益受侵占地位和处境,中央政府无法依靠集体和农民去约束地方政府,集体和农民也无力对抗政府的侵占行为,因而在中央和地方的土地博弈中,保护耕地的目标落空,城市化也被扭曲。这是现行政策的必然结果。

从今后土地政策的演变方向来看,由于地方政府征地的方式造成了严重的后果,中央政府加强了对土地转用的行政控制和计划管理。其结果只能进一步加剧中央和地方之间的土地博弈,形成一种管制和征地的恶性循环,即土地管制-扩大征地-加强管制-更多地征地。

在这种恶性循环中,地方政府一方面合法争取,另一方面非法行政,严控土地转用使得地方出现更多和更加隐蔽的土地违法行为。

近两年,土地违法仍大量发生。在土地有偿出让中形成了地方政府银行开发商三方合谋,无风险套利。可见,加强土地转用的政府管制和计划控制根本无法解决中国的土地问题,只能在错误的道路上越陷越深。

好在,土地问题的尖锐矛盾和激烈冲突,使决策者开始反思现行政策,并出现了一些新的迹象,国务院28号文提出了农村集体建设用地的流转问题,广东省率先出台了促进集体建设用地流转的地方法规,再加上全国各地的大量制度创新,我们有可能走出一条新的农地转用的市场化道路。

中国经济50人论坛专家成员张曙光教授
中国经济50人论坛专家成员张曙光教授
让地权所有者直接参与市场交易

归纳起来,7亿农村人参与中国城市化、工业化进程的路径有四种:第一种是农村劳动力进城加入产业工人队伍,不妨称之为“劳力迁徙型”参与。第二种是农村兴办乡镇企业,发展工业和旅游等非农产业,可以称之为“产业发展型”参与。第三种是随着城镇和工业区的扩展,毗邻的乡村人口不断地融入城镇,我们称之为“城镇辐射型”参与。第四种是远离城镇的传统农业劳动者,通过合作发展农业的产业化,借以加入国内外专业化分工(市场)体系,我们称之为“乡村自主型”参与。如果以1990年代前半期为界分为两个阶段,那么,前两种是第一阶段的参与方式,目前仍在继续,后两种是后一阶段的创造,正在很多地方实施。

在“城镇辐射型”中,农民巧妙地运用了法定权利以及现行法律政策的矛盾和空隙,参与了土地要素的市场交易,把土地产权变成他们的永久物业,从而使农村融入城镇,耕地转为非农用地,农民变为市民和准市民,告别了原有的生产方式,创造着新的生活方式。

在“乡村自主型”中,那些看上去远离都市大工业的乡村居民,勿需背井离乡,也不必抛弃农业生产,就能加入工业化和市场化进程。

工业化并不排斥小块土地和分散农业,只要改造传统的农业耕作方式,就能够有效地规避市场风险和自然风险,解决农村公共物品的供给问题。这些都需要合适的组织和制度探索,其中农民土地产权的实施和保护始终是探索的核心。

发展集体建设用地的流转和交易,需要打破对农地转用的国家垄断,改变政府对集体土地的用途管制,让地权所有者直接参与市场交易过程,主导土地要素的定价权。这是中国农地制度改革和政策调整的基本方向,也是中国工业化和城市化的必由之路。

通过农户合作参与市场过程,是中国农民参与工业化和城市化过程的一种制度保证。包括土地入股农民合作社社区型企业等方式在内,在广东南海、山东德州、江苏昆山、辽宁海城东三道等地,已经有形式多样的探索,不同的做法各有千秋,有效率的组织和制度最具生命力,自然会发展壮大,同时也需要政府的支持和保护。

除了这些核心的探索之外,还有譬如“土地财政”这样的问题需要配套解决。

消除地方政府“土地财政”激励

目前,土地出让金数额巨大,与土地相关的收费也是地方政府各部门改善福利的重要途径,土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收,成为地方预算内收入的重要部分。总之,从土地上取得的收入占地方收入的一半以上,地方财政成为名副其实的“土地财政”。这是地方政府热衷圈地、卖地的主要动机。

这种财政安排与地方政府垄断建设用地是一套共生的制度安排。只有从改变地方收入的取得方式入手,使其拥有与其事权相适应的永续的收入来源,才能打破政府垄断土地一级市场的格局,使其不再充当建设用地“地主”和土地经营者的角色,放弃低价征地和高价供地的行为方式。

具体来说,在阻断卖地机制的同时,中央政府应立即着手建立和完善土地财产税制度,停止在土地规费上与地方政府讨价还价的做法。在制度上保证土地利益相关当事人在土地增值收益分配上的公平的同时,改革土地税制,设计让地方历届政府可以常年分享的土地或财产税,使土地财产税成为城市化进程中地方政府的重要而稳定的收入来源。

需要尽快出台土地出让金纳入地方预算管理实施办法,作为建立财产税制的过渡措施。“31号文”已经明确规定,要将“国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算,缴入地方国库,实行‘收支两条线’管理”。尽快出台有关实施办法并予以实施,不仅有利于这笔资金的规范运作和有效使用,而且也是走向财产税制的一种准备。

在目前体制下,地方政府事权无限,财权上收,入不敷出,这是造成地方政府通过城市扩张和卖地来获取收入的一个重要原因。要减低地方政府谋求预算外收入的动机,就必须建立和完善公共财政体制,保证财权和事权一致。

修改土地相关法律的具体建议

土地承包法的立法目的在于保护农民土地权利,但是,与之平行的土地管理法使这种保护只限于农地范围,使农民的土地财产权变成一种残缺的产权集体所有权的内涵规定不清,造成集体所有权侵犯农民的土地财产权;对农民土地财产权保护的基础性工作薄弱。

当务之急是,尽快修改与保护农民土地权益相冲突的法律条款,让农民享有土地非农化进程中的土地所有权收益权转让权。在农村内部,要进一步明确集体所有权就是社区成员的成员权,杜绝集体经济组织以产权规定的模糊性来侵犯农民的土地权益。政府应着力提供保护农民土地权益的制度性基础设施,包括颁发有物权含义的土地长期使用权证,进行农民土地的登记、(东、南、西、北)四至划定、土地流转的信息登记,建立保护农民土地权益的土地法庭。

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