1944年，第二次世界大战中，盟国胜利在望，为了协调战后国际关系，苏美英三国在华盛顿附近的敦巴顿橡树园举行会议，被称为敦巴顿橡树园会议。由于三国在是否邀请中国参加会议上存在分歧，因此会议分为两个阶段：第一个阶段从1944年8月21日到9月28日，苏美英三国参加，就战后联合国的组织机构基本达成了协议，但是，安理会否决权和创始会员国资格问题没有达成协议。第二个阶段从1944年9月29日到10月7日，中美英三国参加，对联合国组织问题作了进一步讨论。
经过会谈，会议通过了关于建立普遍性国际组织的议案，并建议将这个组织定名为“联合国”。议案规定了联合国的宗旨和原则，联合国大会、安全理事会、秘书处等主要机构的组织和职权，以及关于维护国际和平及安全和关于国际经济与社会合作的各种安排。
敦巴顿橡树园会议规划了联合国宪章的基本轮廓，解决了联合国建立的主要问题。罗斯福将会议提案称为“国际政治合作的奠基石”，斯大林认为这次会议是“联合国家战线的鲜明标志”。但是敦巴顿橡树园会议在两个重要问题上未达成协议。
一、安理会投票程序问题。按照《提案》，联合国包括大会、安理会、国际法庭和秘书处四个主要机构。安理会负有维护国际和平的主要责任，由苏美英中法五个常任理事国和六个非常任理事国组成。常任理事国拥有否决权，对此三国并无歧义。但美英代表认为，如果一个常任理事国是争端的当事国，该国不应享有否决权。苏联代表则认为，在任何情况下不得取消否决权。双方竟未能统一，故敦巴顿橡树园会议提案中只说安理会的投票程序仍在考虑之中。
二、联合国创始会员国资格问题。美国提出，除26个《联合国家宣言》签字国外，再增加8个未曾向轴心国宣战的国家，其中6个是拉美国家。苏联代表葛罗米柯提出，假如16个苏联加盟共和国也被列入创始会员国之内，苏联就同意接纳这8个非宣战国。美国代表闻此大惊。罗斯福认为，苏联的要求，就像美国要求接纳美国的48个州为联合国会员国一样，实为“荒谬”。他要求会议对此问题严加保密。8月31日，他致电斯大林，进行了紧急磋商，双方同意将这个问题暂时搁置起来。
在1945年2月的美苏英三国首脑雅尔塔会议上，罗斯福对敦巴顿橡树园会议两个悬而未决的问题提出折衷方案。关于安理会表决程序，他提出：对采取和平手段解决争端的“准司法性”问题，安理会常任理事国如系当事国，不得使用否决权；对采用强制手段加以解决的“实质性”问题，如制止对和平的破坏、控制军备等问题，安理会所做的一切决定均需常任理事国的一致意见，不论其是否是争端或冲突的当事国。这一方案被称为“大国一致原则”，又称“雅尔塔公式”。关于联合国创始国问题，美英对苏作出让步，同意乌克兰和白俄罗斯为该组织创始国。三方同时达成一项默契，如果美国也要求增加投票权，苏英将支持美国享有同苏联相等的三票。这一消息传出后，美国公众舆论指责美苏进行“幕后交易”。美国政府不得不于4月3日宣布，美国支持苏联要求，但不为自己谋求三个投票权。
