大部之战编辑本段回目录
【引文】大部改革未了局
文 | 《中国企业家》研究员 关鉴
2009年11月3日，文化部召开新闻发布会，公开指责新闻出版总署对网络游戏《魔兽世界》的处罚“越权”，舆论一时愕然。
在表面上运转有常的中国行政管理体系里，部委间的矛盾通常隐藏于高墙大楼之内，争鸣于更高决策者案前，销匿于折冲樽俎之际，而将矛盾公开于社会公众面前，不能不说是大悖常例的举动。
四个月后，在全国“两会”上，工业和信息化部部长李毅中透露，电信、广电、互联网三网融合的试点方案预计将于5月出台，6月启动，核心是要在电信和广电的双向进入上找到切入点。而电信和广电之间的相互设限，正是在三网融合的技术趋势出现十年之久，目前还未有实质性推进的根本原因。
某种意义上，“网络游戏之战”、“三网融合僵局”都可以看作是两年前大部制改革的遗留命题。2008年3月启动、被称为建国后第六次机构改革的大部制改革，涉及15个部级机构的调整，其中两项机构调整结果出乎人们之前的预料，信息产业部并未与广电总局进一步整合，以推进三网融合，而是另行成立工业和信息化部；备受社会诟病的铁道部，在建立“大交通”概念的强烈呼声中，依旧保持了其独立性，成为历次政府机构改革后所剩无几的“政企合一”的部门。
“2008年的大部制改革本身就是一个过渡阶段的方案，一些领域人们盼望的改革并没有实现。而且，部委合并之后，多半还是物理意义的1+1，合并的化学反应并不明显。”中国社科院宪法与行政法研究室主任周汉华认为，“甚至实际效果也有1+1小于2的，比如原先国务院信息化办公室作为国务院一个办事机构具有协调能力，归并于工信部后，后者作为国务院一个部委来协调其它部委推进信息化时反而显得力不从心。”
在职能归并不到位的情况下，“新大部”与“老部委”，面对传统势力范围的重新分割，上演的仍是司空见惯的部门利益争夺战。至于这种管理是否有利于提高市场和社会运转的效能，是否符合“公共服务型政府”的理想治理模式，已是力所不逮。
问题远不止于此。周汉华认为，在现有的政府职能设置原则下，即便是职能归并到位，也只是完成了物理整合意义上的大部制，而真正意义上的大部制需要和市场经济以及网络时代的扁平结构相适应。所谓政策的综合和分散的执法，是大部制一个问题的两个方面。
中国政法大学法学院副院长薛刚凌对此表示认同。她举例说，英国大部下面有相对独立的执行机构，决策机构和执行机构之间实际上是一种合同制关系，决策部门实行远距离控制，不直接控制执行部门的人、财、物。与此相反，中国的许多部委通常是决策、执行和监督三位一体。
“三权合一”的大部一方面留下了诸多管理的死角——那些真正需要提供的公共物品如教育、医疗总是供给不足，另一方面大部们却有极高热情去插手经济领域出现的“生荒地”、“新边疆”。例如在新能源领域，和产能过剩同时存在的，是发改委、工信部、科技部各行其是、相互掣肘的“管制过剩”。
在中国政法大学教授李曙光看来，中国的市场经济和社会发展很快，一些新的公共空间要界定由谁来管理。所以大部制改革要想到位，最重要的配套是发展社会中介组织和新的社会组织，在市场经济的框架下，它们可以承接和分担现在由政府来管，但不应该由政府来管的事情。
以越来越多部门利益争夺呈现的大部运行现状，某种程度上折射了中国改革进入“疲劳期”的普遍共识。不论是新大部和老部委，本身都缺乏改革的动力，作为下一步有可能被继续改革的对象，只能以抓住眼前利益为中心。而社会力量在决策过程中发挥的作用有限，专家则逐步蜕变为不同利益集团代言者。在这种情况下，机构改革的动力从何而来？
周汉华认为，一是从上而下，来自中央政府，尤其是中央领导的决心和政治勇气，因为如果不改，中央的意志无法得到尊重，中央领导不会允许“政令不出中南海”的情况发生。更重要的则是依靠市场化改革的外在压力。现在的政府管理体制很多情况下已经阻碍生产力的发展，社会发展的需求最终将反映到机构改革中来。
【案例1】工信部：“为”与“不为”的平衡课
“有为才有位。”这是两岁工信部的信念。工信部虽然极力避免走直接干预企业的老路，但是市场并未给它更多的掌声
文 | 《中国企业家》记者 陈建芬
西长安街13号边的一间咖啡店。一位两年前因“大部制”改革，从国家发展和改革委员会（以下简称发改委）“移师”工业和信息化部（以下简称工信部）的官员，看了一眼桌上的录音笔，把身体退向沙发的深处，以低得听不太清的声音说，“钱和权力，都在发改委手中，我们只能发个文件，工作很辛苦……”
从1949年的邮电部到1998年的信息产业部，再到现在的工信部，西长安街13号60年换了三个主人。以2008年3月15日，第十一届全国人民代表大会第一次会议批准国务院机构改革方案计，工信部刚满两岁。
“工信部两年，最大的困难是什么？”对于同样的问题，“正式答记者问”和“咖啡馆私聊”的答案版本是截然不同的。工信部副部长苗圩，在接受《中国企业家》采访时表示，“最大的困难还是我们自己，我们没有更多的积累，我们很多同志来自于四面八方……我们在不断地学习，不断地充实自己，也在不断地研究如何用一种新思路、新办法来搞好工作。”
抱怨也好，自省也好，作为一个新部委，两年来，工信部仍在“找自己”的路上。它所经历的与部门、与市场的冲突与博弈，是大部制改革现状的一个缩影。
实权何来？
现年65岁的李毅中，从国家安监总局局长任上履新工信部部长后，公开场合，已经少有国家安监总局的疾言厉色。他慈眉善目，说话也是和风细雨，甚至时有笑容展现，但很多人还是愿意把“强人”的标签贴到他身上。工信部两年，媒体的印象是，这个新大部有话语权、没决策权。
2008年，工信部在整合信息产业部、国防科学技术工业委员会以及国家烟草专卖局和国务院信息化办公室基础上成立，主要负责钢铁、石化、有色金属、建材、汽车、纺织、军工、烟草等39个工业行业的管理。中编办“三定（定人、定岗、定编）”方案确定了工信部24个司局、公务员559人（加上其他行政编制一共747人）以及15项职责。原来信产部的办公楼搁不下“大部”工信部那么多人，只好在旁边的民航大厦临时租了一层楼办公。
工信部成立后，李毅中曾坦诚说过，“（工信部）‘三定’方案来之不易，落实起来当然会遇到更多的困难，因为从外部划入的职责原来不是没有部门管。”
对于预料中的困难，李毅中提出的解决之道是，“在具体职责、相关制度、信息网络、行政许可、资金基金等等这些问题上，我们要主动争取，加快磨合，理顺与各方面的工作渠道和流程。”李还说，“有为才能有位。”
但问题在于，工信部欲“有为”的地带，可能也属其它部门的监管范围。比如工信部设立了“产业政策司”。通俗地讲，这个权力是从发改委让渡过来的。工信部产业政策司一位处长指着一屋子工作人员说，“我们原来都是发改委的。”不过，发改委仍然保留了“产业协调司”，管理能源、交通、农业等领域。对于钢铁、水泥等工业，发改委也不时发出“产能过剩”的警告，与工信部遥相唱和。
“第二产业占GDP50%以上，发改委这块不可能不管，是不是？”这位处长反问记者。
苗圩也并不避讳和《中国企业家》探讨如何在行业产能过剩、淘汰落后产能等问题上，与发改委展开分工与合作。“这个事情，从十大产业调整振兴规划的分工来看，是由工信部牵头来负责的。”但他没有提到另外一个事实，这个因应对金融危机而生的规划正是由发改委率先提出的。
“由我们来牵头负责，并不是说所有的事情都是由我们来做，有些内容还需要跟其它各个部委相互之间来协同配合，特别是发改委。发改委管宏观经济运行，很多工作离不开他们的支持和配合。比如淘汰落后产能，我们主张上大和压小相结合，建设先进的产能和淘汰落后产能相结合，实行等量或者减量置换，这项工作就涉及到新上项目和落后项目的淘汰工作怎么有机衔接的问题。”苗认为。如您所知，审批、核准新项目是发改委的传统管理职能。
两年时间，工信部已经初步掌握自己的工作方法—助力国务院。关于正在进行中的两项重点工作，“淘汰落后产能”和“产业兼并重组”，工信部的对策是通过国务院下发文件，完成工作。
今年“两会”前，国务院第98次常务会议审议通过《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》。此通知由工信部在2009年底代国务院起草，然后经国务院常务会议讨论后公布。苗圩说，“下一步，我们要具体把通知贯彻落实下去。”关于企业的兼并重组工作，苗圩表示，“我们正在起草一个文件上报国务院，也可能像淘汰落后那样，由国务院来颁布。”
对于承继于原信息产业部势力范围内的电信产业，工信部当仁不让，表现得更为强势和积极，而其抓手，正是各界普遍关心的“三网（广播电视网、电信网、互联网）融合”。
“三网融合”从十五届五中全会确立目标，迄今已近十年，此次“两会”前后，刚刚明确试点启动的时间。其进展迟缓，除了技术上的原因，正如苗圩在接受媒体采访时所坦陈，“三网合一最大的困难就是体制性障碍。”原信息产业部与广电总局各执一方在业内早已是公开的秘密。
“我们现在是想在政府各个部门管理职能不做大的调整的情况下，鼓励地方创造一种模式，能够克服这种体制性障碍。比如说河南，就绕开城市从农村开始，再比如说上海，上海是广电和电信组建一个合资公司……”苗圩介绍。
在既有的体制和利益格局下，工信部尝试以各种方式来对“体制性”障碍进行突破。
《中国企业家》记者问工信部部长李毅中，“在您任上，我们能够看到三网合一的实现吗？”李答得斩钉截铁，信心十足，“我们最近已经出台一个文件，2010年到2012年试点，2013年到2015年推广。你一定可以看到的。”
工信部要立足，除了要抓事权，还要抓钱。“金融危机后，我们也觉得工信部要有个抓手。抓什么？抓技术改造。所以当时我向国务院提出，能不能给我们150亿贴息。总理很支持，国务院领导很支持。在执行中，大概过了一个多月，财政部谢部长（谢旭人）找我，说毅中你那个力度不够，再给你50亿，我说谢部长太感谢你了。他说跟发改委主任张平商量过的，再拿出50亿。最后总理拍板，中央财政拿出200亿，主要用贴息的办法支持企业技术改造。”
200亿财政贴息，共安排4441个项目，带动6000多亿总投资，拉动投资倍数28倍。这成为工信部可以数量化表达的显性“政绩”。
公正之难
在部委权力的再分配中工信部已找到了自己的位置和平衡的技巧，但在市场监管层面，工信部还是频受质疑：工信部对市场规律是否有足够的体察能力？工信部有“公信力”吗？不论是对产能过剩的坚决抑制、制定电动车标准，还是与文化部、新闻出版总署对于年产值811亿元网游业的监管之争，都数度把工信部抛向市场的风口浪尖。
2010年“两会”期间，武汉钢铁集团公司总经理邓崎琳与工信部部长李毅中之间，没有公开对话，所以他们可以对着媒体记者，各说各话
“武钢防城港项目仍未获批。现在只是完成了前期填海造地工程。”但是邓坚信，武钢防城港项目的进一步建设，有积极意义—这个项目是在国家层面发挥它的作用，算中国（钢铁业）第一次合理布局的一部分；能够加快中国由钢铁大国走向钢铁强国，提高中国钢铁的技术优势、产品优势。邓的结论是，“防城港项目合适时机一定会上的。”
而当记者问工信部部长李毅中“对宝钢湛江项目和武钢防城港项目怎么看”时，李毅中没有正面回答，“我已经说了钢铁产能过剩问题。”他认为，“要控制一些产能过剩行业的扩张。这个问题在金融危机中更加凸显出来。比较典型的是钢铁，产能是7.2亿吨，去年投资拉动产量到了5.6亿吨，增长了13%，而且现在还在建。”
不止于钢铁行业。
“多晶硅，发改委，工信部，科技部都可以管。科技部认为是短缺的，工信部、发改委是认为过剩的……多晶硅（原来）是国家鼓励的项目，实行备案制，而非审批。现在好像要批了……”说这话的是江西赛维LDK太阳能高科技有限公司总裁办主任姚峰。
李毅中对于多晶硅产业的态度同样明确。“太阳能是无限的，利用太阳能没有过剩，但是发展多晶硅要有一个计划，要有一个市场门槛，这方面，首先是工信部的责任，多晶硅这个行业在我们这里（管）。”工信部和发改委一起出台了《关于多晶硅发展的规划指导意见》。
“水泥，产能是18.7亿吨，产量是14亿吨，关键是在建的还有8亿吨。”工信部对于水泥行业的判断也是过剩。“项目的审批是要通过发改委的。工信部这边应该是没有什么实权。但是……”在第一创业证券有限责任公司分析师李志锐话锋的转折间，事实也发生了变化，“2009年9月，工信部《水泥行业准入条件征求意见稿》面世。”工信部正试图通过“行业准入条件”来加强对于包括钢铁、水泥、多晶硅等在内的39个行业管理的话语权。
部分企业对这些“紧箍咒”不乏抱怨之声。这让工信部多少陷入了一个“怪圈”：不管吧，其在很大层面上就失去了存在的意义；管多了，管严了，又给市场留下过度干预的恶名。
赵学中，江苏新日电动车股份有限公司总经理，说起工信部来滔滔不绝。
赵学中慷慨陈词的原因是，2009年12月，国标委发布了《电动摩托车和电动轻便摩托车通用技术条件》等4项国家标准，把时速在20公里以上、重量达到40公斤的电动自行车归入机动车行列。赵学中认为标准制订得极不合适—工信部和国标委在标准制订过程中，考虑了摩托车产业的情况，却没有充分考虑相关电动自行车产业的情况。
不过最终，赵所在的公司，还是按照摩托车准入标准的技术格局，改造了自己的企业。“改了一个自行车事业部，改了一个电动车摩托车事业部，改了检测设备，一下投了1100万。”按照赵的悲观预言，如果标准实施，中国2400家电动自行车企业以及为数更多的配套企业将面临倒闭。
“它（工信部）认为这个行业（电动自行车）小，我认为它错了……多少老百姓在用它。我打个比方，一颗大米，一粒小麦小吗？不小。”说到最后，赵学中甚至有点气愤了。
赵学中认为不合适的电动自行车国标，在一片反对声中，最终暂缓实施。
赵学中和新日电动车遭遇工信部“标准”冲击的案例算是个特例。而随着工信部在行业标准上进一步施展作为，市场担心的是，在标准制订过程中，工信部如何能够保证公正操作，不为行业内的各方利益集团所左右。
2009年4月，由工信部主办的“2009中国电动汽车产业发展国际论坛”上，作为会议唯一协办方，雷诺－日产集团，与工信部和武汉市政府签署了两项协议书，包括为工信部制定充电网络建设和维护，促进电动汽车大规模使用的综合规划。
媒体指称，“日产牵手工信部，中国电动汽车标准争夺战提前打响。”
日产所涉足的纯电动汽车整车标准迄今仍未出台，诸多企业，期盼的是一个利益中立的标准的出台。而工信部与日产的高调牵手，自然会引起该领域其他竞争对手的担忧。
在未来各个行业标准的制订过程中，工信部以及国标委如何防止自身为利益集团所绑架，保持公允之心，是未来工信部将面对的更大考验。
大部未来
在安监总局局长任上，李毅中周六一定不休息，周日不一定休息。在工信部部长任上，李毅中每天早上七点左右到西长安街13号一间由会议室改成的办公室上班，每天晚上九点后离开，一天工作14个小时。加班的公务员，晚上也经常能在食堂看见他。工信部内部戏称李部长的工作方式为“五加二，白加黑”。
国企老总出身的李毅中亦十分注意官员的名节。他拒绝过很多商业性论坛的邀请，为的是不与具体企业走的太近。其秘书曾对有关邀请方说明原则：“我们只对行业，不对企业。”
但刻意的回避可能带来另一方面的问题，不深入了解企业的心声，如何保证其决策的正确性与合理性？电动自行车标准的搁浅即是其中一例。
因此，即便勤勉克己如斯，李毅中也再难赢得当安监总局局长时那一面倒的喝彩声。
工信部的成立可谓两年前大部制改革展开最重要、也是最值得期待的一笔。不可否认，它这两年在转变政府职能探索中的良苦用心。这一点，从苗圩的一番话中可以找到例证。
当记者问其“在原机械工业部和现工信部履职有何不同（苗曾任原机械工业部汽车司副司长、副总工程师）”时，苗的答案是，“现在工信部一个装备工业司既管了过去机械部所管的事情，还包括了船舶、飞机、轨道交通等等。一个原材料司包括了过去的钢铁、有色、化工、石化、建材行业。现在，我们要求各司局减少对企业的直接干预，不要走老路。我们现在主要是通过制定专项规划，通过制定标准，通过制定产业政策来实现对行业的管理。而且工信部是‘大部制’改革的试点，就是要克服过去各个部门之间分工比较细、界面不太清楚的问题……”
公共管理专家普遍认为，“大部制”推行的最大阻力仍是多年来被不断强化了的部门利益—各部委从“部门利益最大化”出发，不断扩张、巩固、利用行政权力，主导资源配置，获取各种利益。刚刚两岁的工信部也很难独善其身，立时走出传统体制的惯性。唯有行政管理体制的深化，在更大范围内实现决策、执行、监督的分立，并将更多政府的管理权力让渡给社会，方能真正走出大部制改革的困局。
