农电体制改革编辑本段回目录
《中国经济周刊》记者 董显苹 ●杨英 赵静 王晶|江西报道
在争议和探索中前行多年之后，农电体制改革正欲谋求新的嬗变。
以为农民减负为主要动因的第一次农电体制改革距今已12年，而随着农村社会经济的全面快速发展，尤其是在家电下乡等惠农政策启动之后，整个农电网络已经“捉襟见肘”，而在地方电力企业的高负债状态之下，一些地区的农村电网改造建设却“心有余而力不足”。
现有的农电体制，成为了发展农村电力事业的掣肘，改革迫在眉睫。今年年初，由国务院主导的农电体制改革调研在全国有序展开，5月底，农电体制改革调研已接近尾声，这也意味着新一轮的农电体制改革即将启程。
这一次，农电改革又将何去何从，这个起始于12年前的疑问，答案已到揭晓时。
“我们的家乡，在希望的田野上……”
这首欢快抒情的歌曲，是江西上饶市余干县供电公司领导层统一的来电铃声。该公司一位负责人借歌喻义——“农电正行走在春天里！”
2010年年初，中央一号文件提出对农网改造时，这位负责人更加相信，“农电改革的第二个春天已来临。”
然而，“站在春天里”的他，对未来抱有美好憧憬的同时，现实却让他无比“纠结”。
“农网改造是一个历史机会，但无疑需要巨额的资金投入，而在现有的农电体制之下，农网改造的巨额资金，农电企业已经无力承担。”5月初，这位负责人向《中国经济周刊》表示。
在记者采访的江西十几家县供电公司中，所有的负责人无一例外的向记者表达了这种担忧。赣州供电公司的一位负责人直言不讳：“如果单依靠股份制的县供电公司自身的力量，不仅农网改造无法完成，整个农村电力事业都将难以为继。”
负债近百亿：农电企业困局
时间回到12年前。
1998年，针对因农村电力管理体制混乱和农村电网老化落后所造成的农村“用电难、用电贵”等问题，以“两改一同价”(改造农村电网、改革电力体制，实施同网同价)为重点的第一次全国农电改革展开。
在此之前，以江西省为例，农村供电系统包括县水电公司(省水利厅直管，属于水利局系统)或供电公司(县政府、经贸委主管)、乡供电所(乡政府管理)三块。各县都没有属于国家电网的电力公司，层层加价现象严重。
1998年的全国农电改革提出了“一县一公司”并实现县乡电力一体化管理的基本原则。江西省在全国率先实施股份制改革，把原层层设置的县、乡、村供电企业整合，在全省农村地区组建了由江西省电力公司60%控股，各县政府40%参股的各县供电有限责任公司。
1999年江西农电股份制改革完成，2004年1月，江西实现全省城乡居民生活用电同价。
回到现在。随着新农村建设和县域经济的全面发展，第一次农电股份制改革的不足逐渐显现出来。
“部分县农电企业的债务没剥离清楚就改制了，给新农电企业留下了后患无穷。”在江西赣州，不少县供电公司的经理向《中国经济周刊》大倒苦水。
第一次农电股改之前，由地方政府行政命令造成的县水电公司为县里其他国企担保的债务，改制时并没有剥离彻底，现在从法律上还要追究新股份制企业的责任。江西电力企业协会常务副秘书长胡亚如介绍说，这种情况不仅仅在赣州，在江西其他地方都很普遍，部分县公司担保的债务多达1个亿。
记者从江西电力企业协会得到的一份资料显示，截至2009年底，江西农电资产总额112.92亿元，负债总额97.75亿元，资产负债率86%，其中有9个企业资产负债率超过100%，最高的达110%。
胡亚如表示，由于2000年以来农村连续降电价，各县供电企业在降本增效、内部挖潜方面的空间已经接近了极限，不少供电企业长期出现亏损，自我发展能力普遍较弱。而农村经济社会的快速发展，需要坚强电网来支撑，农电“两改”时建设改造的农村电网已开始老化，已难以适应县域经济发展的需求。
“实施新一轮农村电网改造升级，又需要持续的融资周转或资本金投入，如果按6：4的比例出资投入农电建设，既不现实也不可能，江西经济欠发达，不少县政府财政困难，根本拿不出钱来搞农村电网建设改造。”胡亚如表示。
近几年江西省实施的农村“户户通电”、新农村电气化建设和农村电网改造工程，都是省电力公司一家出资。
“当前的这种现实困境对农电股份制企业不利，对农村电网发展不利。”胡亚如向《中国经济周刊》表示，客观上，各县政府由于经济欠发达，财政困难拿不出钱来，在主观上，县政府对已经同价的供电企业再投入的愿望也不高，而作为股份制公司涉及股权变化等重大事项时需要按董事会决策来运行，县政府过多期望省电力公司单方投入，一些县政府甚至已经明确表示，对农村电力不会投一分钱。而省电力公司一方面是资金存在缺口，另一方面投资难以同比例增资扩股，股东双方无法真正平等履行责任和义务。
虽然同是县级电力企业的股权人，省电力公司和地方政府的诉求不尽相同。
瑞昌市委常委、副市长曾宪奎向记者表示，地方政府方面，要办的事很多，就是财政有钱，也不可能拿太多的钱投到农村电力建设上来；在县供电公司中，县政府只占40%的股份，是小股东，在县供电企业重大决策中话语权轻；同时，县供电公司属于“保本微利”的非盈利企业，投资回报率低甚至没有回报，缺乏投资积极性。
同时，还有部分县政府对供电企业执行国家产业调控的差别电价(对高耗能企业加价)持不同意见，在招商引资时，擅自出台优惠电价作为招商引资的筹码。
长期以来，由于投入的资金有限，农村电网规划受到人为制约等因素，造成农村电网网架结构薄弱，农村电网规划滞后，电压等级偏低。另外，随着近年来县域经济的快速发展，农网负荷快速增长，变电站布点与县域经济发展已不同步，难以支撑县域经济的快速发展。
“破除体制堡垒的农电体制已是迫在眉睫。”一位电力行业的专家表示，“农电体制改革没有完全到位所引发的矛盾日益凸显，现有体制已不利于城乡经济社会一体化的发展。”
下一步改革：城乡一体？
在今年的中央经济工作会议和中央一号文件中，均明确提出要抓紧进行新一轮的农网改造。
今年年初，按照国务院部署，国家发改委成立了农村电力体制改革工作领导小组，并在全国开展农电体制改革调研，这也意味着新一轮的农电改革即将启程。
而这一次，农电体制又将如何变化，再一次牵动了诸多县级电力企业的敏感神经。
“从江西省的实践来看，股份制不是长久之计。应该实施国家直接管理，最后目的是消除城乡差别。”江西电力企业协会胡亚如表示，江西目前仍是以农业为主的省份，在股份制格局之下，由于县域经济存在差异性和发展不平衡，部分县域经济条件好，能承担电网建设的资金，但更多的县域经济主要依靠农业，而且农业县范围大、用电量小、供电成本高。实施股份制后，各县供电公司实行自我发展、自负盈亏，这又导致资源不能有效配置，无法实行公平负担，这就导致了电网建设的不公——“强者愈强，弱者愈弱”。
江西省电力行业协会信息部主任孙目元向《中国经济周刊》表示，电力行业存在普遍服务的原则，如果城乡之间不公平分摊成本，而让农电成为独立体，那么农村用电量少，根本无法承担自身电网建设和管理的巨大成本，电价必然将增高。
同时，他认为，“电”是人民群众不可或缺的生活资料，也是生产资料，农村电网惠及的是占总人口70%的农民，具有很强的公益性；如果人为地把农村电网和城市电网分割开来，将又回到“两改一同价”前的城乡分管格局，由此又将造成1999年前的老问题重发，同时还会产生很多新的问题。由于“电”作为产品，无法储存且具有高度一体化的自然垄断属性，无论怎么样拆分都是垄断，只不过是大垄断和小垄断的问题。如果将城网和农网一分为二，则又多了一套管理机构，必然加大成本。
改革开放30多年来，柴米油盐、水、气等都已涨了数倍甚至10多倍，只有电价涨价幅度最低。为什么电力企业电价上涨没有与上游生产资料和人民必需品涨幅同步？
有专家表示，电力企业依靠的是规模经营、规模效益，同时也依靠科技进步。多年来，电力的上游产品，例如煤炭、重油等几乎年年涨价，但电却未同步涨价，这既有电力企业严格管理的因素，也是电网规模经营产生的效应。
胡亚如表示，“农电体制改革的最终目的是让农民用电共享同价成果。江西省能够实现目前的同价来之不易，国家应保持农电体制改革政策的延续性，巩固改革成果，不能穿新鞋走老路，更不能走分散管理的回头路”。
不少专家分析认为，目前江西农电股份制遇到的问题，关键是没有完全理顺县级供电企业与省级电力公司的关系，如果归省电力公司直接管理，至少有三大好处：
一是可以解决多年来存在的省电网经营企业向趸售地区农村电网投资的体制障碍，促进农村电网的可持续发展；
二是省电网经营企业可以根据区域内社会经济发展趋势，优化电网规划，合理进行电网布局，对城市电网与农村电网、主电网与配电网、区域内农村电网实施统一管理，避免重复建设，有利于建设资源节约型社会；
三是将县农电企业“上划”给省电网管理，可有效缩小城乡差别，调动中央电网企业和地方政府两方面的积极性，符合当前的“三农”政策、城乡统筹政策和“省直管县”的体制改革方向，有利于发挥经营者的积极性和主动性，形成多方共赢的局面。
孙目元向《中国经济周刊》透露，目前江西部分县政府已经表示愿意无偿让出股份，将县农电企业股份“上划”给省电力公司管理，变成省电力公司全资公司。就江西全省而言，这种“上划”的趋势愈加明朗。
农电改革来时路
《中国经济周刊》记者 董显苹 ● 杨英 赵静 王晶 | 江西报道
起始于1998年的全国第一次农村电力体制改革，因直指减轻农民负担，曾被认为是我国最大的惠民政策之一。
农民的洗衣机当米缸用
“如果用电价降一半，我就舍得用！”12年之后，胡德成对这句话记忆犹新。1998年年初，时任江西省电力局局长的胡德成在九江瑞昌市农村调研时，一位当地的农民向胡德成这样说道。
这位农户家境还算殷实，但“电视一般不看”，因为3.5元一度的电，让这位农民难以承受。
“洗衣机都成装米缸了”，村里还有农民向胡德成这样抱怨。
胡德成的这次调研在农村一呆就是三天，这也让他感慨颇多——一个不得不正视的现实是，由于电价远远超出了农民的承受能力，村民购置的家电大多数成为了摆设。
在江西部分地区，很多农民家庭虽然每月用电都控制在5度以内，但所交电费却要十元左右。对一些居住在偏远地区的农户，干脆不用电灯，重新点起了蜡烛和煤油灯。
回想起当年的情景，地处玉山县城郊的下徐村的村民感慨更多。“仅仅和县城一路之隔，但电价却比县城的高出许多。”下徐村一位村民向记者回忆道。其实不仅仅是电价过高，农民们还经常要忍受电压过低的痛苦：电灯和电动机不能同时使用，停电更是“家常便饭”。
而那时的江西，农村电价过高的地方在全省比比皆是，部分地区甚至出现了高达5元到6元一度的“天价”电，这对于广大偏远的农村地区而言，电价过高成为了他们难以承受的现实。
一边是电价过高农民怨声载道，一边是濒临危机的县级供电企业举步维艰。
“电卖不出，用电量几乎是负增长，停电、触电事故三天两头发生。当时所有的县农电企业几乎都是亏损。”当时曾对江西省农电进行调查的中国电力报记者李洪明向《中国经济周刊》回忆。
“天价电”的背后，是当时农村电力体制复杂和管理混乱的困局。
1998年农网改造之前，全国的电网由国家和地方两大块构成。在全国2400多个县级供电企业中，直管直供县、趸售县、自管自供县各占三分之一。直管直供县供电企业，其配电网资产主要属于中央财政，趸售县和自管自供县供电企业，其配电网资产主要属于地方财政或集体所有，个别地方还有个人经营电网的现象。
“当时的农电管理体制造成很多弊端，最明显就是电价，当时县以下农村到户平均电价达到1.5元。”瑞昌市委常委、副市长曾宪奎告诉记者，“农电改革之前，农村电网建设是靠老百姓、社会集资，产权归当地所有。农电完全靠层层加价维持生存，根本谈不上科学发展。”
由于有不少地方是由村民集资合作办电，到户时一般都是由乡村电工承包变压器收费，由于管理体制复杂，农村电网缺乏科学的规划和维护，低压线损高的“惊人”，大多数的地方在30%～50%之间，高者甚至达到60%，由于管理层多，层层趸售，层层加价，“人情电、关系电、权利电”和“乱加价、乱收费、乱摊派”现象普遍，在这种情况之下，电价高、收费乱在所难免。
同时，县级农电企业人员超编问题严重，一个年售电量只有几千万度的企业，却常常要养活800～1000人，这种情况在当时江西省县农电企业普遍存在。
“税赋虽免，电价奇高，农民重负，其何以堪”。1998年初，时任国务院副总理的朱镕基看到新华社《国内动态清样》报道江西的农村用电情况时做出了这样的批示。随后，原国家计委、经贸委、电力部等部委组织的几个调查组深入到江西农村，就农村电价进行了专题调研，而调研的结论——农村电价高的症结，关键是农村电力管理体制混乱和农村电网老化落后。
在此背景之下，由国务院主导的全国第一次农电改革在1998年下半年正式启动。
农村电价便宜了 农电企业负债了
“改革就是利益的再分配，难度可想而知！”2010年5月初，胡德成向《中国经济周刊》回忆10年之前的这次改革时感叹。“第一次农电改革开始实施时，改革必前先改制。因此阻力重重，尤其是水利部门。在江西省，各个县都没有属于国家电网的电力公司，只能一个个去攻破。”
当时我国农村电力体制改革提出了一县一公司(企业实体)并实现县乡电力一体化管理的基本原则。国务院并确定了理顺农村电力管理体制的三种形式：一是“上划”，把县级电力局(公司)上划给省电力局(公司)直接管理；二是“代管”，即对暂时不能上划的，在产权关系不变的前提下，由省电力局(公司)实行代管；三是股份制，以资产为纽带组成股份公司。
当时江西省政府排除了“代管”模式，明确“上划”分两步走的原则：第一步实施股份制的过渡模式，把原层层趸售的县、乡、村趸售供电企业整合，全部改组为省电力公司控股的有限责任公司；第二步等条件成熟时再全部上划省电力公司直接管理。
随后，在江西省政府的主导下，南昌、星子、万年在初步完成乡电管站上划的基础上，对县供电局进行股份制改造试点，组建由江西省电力公司60%控股、县政府40%参股的县供电有限责任公司。
1999年，江西在全国率先实施电力企业股份制改革，随后，江西县级供电企业股份制全面铺开。江西也成为全国农电股份制改革最为彻底的地方。
随着县级供电企业股份制的全面完成，江西省彻底结束几十年来农电条块分割、各自为政的混乱局面，初步实现了“以县为实体，县乡电力一体化管理”。
进入2000年之后，江西农电同全国一样，迎来了农电大发展时期。
记者得到的数据显示，自1999年以来，江西已累计投入166.43亿元改造资金，实现了农村“户户通电”。到2009年，江西农电实现售电量229.67亿度，比1999年增长了6.56倍；综合线损率8.2%，降低了16.8个百分点；年供电事故下降了95%。
1999年，在完成农电股份制改革后，江西省第一步就把所有的农村电价由每度1.5元降到1元以内；随后对已进行农网改造地区的农民生活电价降到每度0.8元及以下； 2004年1月，江西实现全省城乡居民生活用电同价，全省农村到户电价全部降到每度0.56元； 2008年7月，江西各县域的国家级、省级工业园区电价与省电力公司直供的工业用户实现同价； 2009年11月，江西全省城乡用户执行同一目录电价表，江西农电终于实现了同价的目标。
记者从江西电力公司得到的一组数据显示，据不完全统计，江西省10年来仅农村居民生活用电和农业生产用电两项同价，直接为农民减负90.72亿元。江西电价降幅成为了全国之最。
