概述编辑本段回目录
公共利益，从字面上理解，可称之为公共的利益，简称公益。虽然自古以来国家的形式变化多样，对国家存在的理由也有不同的解释，但是毫无疑义，公共利益是国家存在的正当性理由。行政法，调整政府与人民的关系，公共利益概念是界定政府行为必要性的主要界限。
公共利益的概念，内容复杂且变化多端，如若寻求一恒定不变之概念以定义之，实属不能。因此在法学上我们称之为“不确定法律概念”。既如此，我们当依不同法律制定所欲追求的目的，予以具体、个别的探究。《辞源》中的公益概念为“公共之利益。相对于一个人之私利、私益而言。”由此可见，公益概念涉及“公共”之范围和“利益”之内容。“公益”概念的不确定性，亦因受益对象、公众范围的不确定以及利益内容的不确定造成。
（一）“公共”的范围编辑本段回目录
《辞源》曰：“公共，谓公众共同也。”“公共”这一概念本身，是不确定的。因为人们无法知晓究竟多少私人之集合方能称为公共。如若用简单的二分法，将公共排除在私人之外，使公益相对于私益而言，却仍然无法使人清晰地了解公共的含义。
德国学者洛厚德于1884年发表了《公共利益与行政法的公共诉讼》一文，主张公益是任何人但不必是全部人们的利益。他为了界定任何人之利益，而不必是全体人的利益，提出了地域基础作为界定人群的标准。据此可知，在一地域和空间内，地区内的大多数人的利益就足以形成公益。相对的，在这一地区内，居于少数人之利益，则称之为个别利益，个别利益是必须屈服于大多数人之平均利益之下。这种见解，以区域作为利益主体归属所在的标准，虽然能够据以解释行政机关某一措施可否嘉惠于该区域内大多数之人民，但即使是其他区域的人民，也有越区而受利益的可能性，例如越区使用交通设施、文教设施等。故以地区作为区分的一个标准，亦无法完全阻绝利益的赋予，也不能完全解释公共之概念。
随后，德国的立法者、司法界及学术上提出了“某圈子之人”作为公众的相对概念，并间接的勾勒出判断公共的标准。所谓“某圈子之人”系指由一范围狭窄的团体例如家庭、家族团体、或成员固定之组织、或某特定机关之雇员等等，加以确定的隔离；或是以地方、职业、地位、宗教信仰等要素作为界限，而其成员数目是少许的。由上述定义可以看出“某圈子之人”有两个特征：第一、该圈子非对任何人皆开放，具有隔离性；第二、该圈内成员在数量上是少许者。从其反面推论，对于公共的判断就至少具备了两个标准：(1)非隔离性；(2)数量上须达一定程度的多数。
另外，纽曼(F-J.Neumann)在其所发表之《在公私法中关于税捐制度、公益征收之公益的区别》一文中，对所谓公益的概念，也有较精辟及可行性的见解。纽曼对于“公共性”的理解是这样的，他认为“公共性”即为开放性，任何人可以接近之谓，不封闭也不专为某些个人所保留。另外，他还提出公益受益人的不确定性。公益是一个不确定多数人的利益。这个不确定的多数受益人也就符合公共的意义。因此，对于公共的概念，在早期，如纽曼所揭示的，就是以利益效果所及之范围，换言之，以受益人之多寡的方法决定，只要大多数的不确定数目的利益人存在，即属公益。故是强调数量上的特征。而且，以过半数的利益作为公益之基础，也符合民主多数决定少数，少数服从多数之理念。因此，不确定多数人作为公共的概念，直至目前，仍在一般情况下，广为被人承认的标准。对此值得注意的是，现代宪政国家的实践和理论已经表明，仅仅以人数的多寡决策、决定，同样可能造成多数人对少数人的暴政，因此如何保护少数人的利益，在宪政国家、(实质)法治国家，并非无足轻重，相反是实践和理论的重要任务和课题。法律是(利益)平衡器，行政法在平衡各种利益包括私人之间的利益、私人与公共利益、私人与国家的利益时，在以公共利益为重的同时，不能忽略私人利益或少数人的利益，不能以践踏、剥夺私人权益或少数人的权益为代价。这样的法律才是良法。可见，即使在法律保留的范围内，法律也并非可以对公民的权利任意为之，在为公共利益采取某些举措确会牺牲或影响少数人、私人的权益时，法律要事先考虑对这些牺牲、不利影响予以补偿，以期这种“不得不”的损害“最小”化。
纽曼还提出了将对国家社会有重大意义的目的——国家任务——作为论定公益概念的要素。他提出了这个判断要素，是将判断公益的概念，由主观公益的纯粹数量(受益者)标准转为偏向质方面的价值标准，这被纽曼称为“客观公益”。这种公益是借重国家权力及信赖公权力来达成，原则上肯定公权力所为即是满足公益。以现代公益法学的眼光来看，这种说法至少与当今实际情况不合。因为司法释宪及行政诉讼制度的存在、要求纠正立法及行政不合法行为的必要，已经质疑了这种推论。但纽曼的这种看法，强调公益的目的，强调决定公益的在质的方面，可以说是符合现代宪法理念对公益的认定。从法治国家的理念要求而言，是值得肯定的。
(二)利益的内容编辑本段回目录
依德国学者Walter Klein的分析，德国公法学界一般对利益的解释，不外是一个主体对一个客体的享有，或是主体及客体间的关系；或是在主体及客体关系中，存在价值判断或价值评判等等[26]。由此可知，价值是利益的内核，任何一个利益都不能离开主体对客体的价值判断，从这个意义上说，利益概念其实质是价值概念。但价值概念与主体紧密相连，不同主体对同一客体的价值判断仍可不同，故这种价值所形成的利益概念含有相当的不确定性。
既然利益的概念有如此的不确定性与多变性，那么“客观利益”的概念是否存在？如果没有“客观利益”的存在，还有没有可能存在一个公共的利益？虽然利益的概念具有很强的不确定性，但实际上还是存在某种“客观利益”的。因为利益概念中最重要的就是评价，实际上不但存在个人的评价标准，同样地，也存在使用一个独立于其自身之外，由他人所设定或承认的标准，也就是“客观评价标准”。使用“客观评价标准”来衡量的价值，就是“客观利益”。
另外，利益的形成及利益价值的认定，肯定会受当时的“客观事实”所左右，因而公益的内容自然是随着动态的国家社会情形而不同。评价标准倘归于个人所设定的标准，恣意的进行公益的判断，必定会导致法秩序的紊乱。因此，应将公益的判断标准，置于客观的基础之上。所谓“客观”是由大多数人之评价而生，在现代民主法治国家中，此客观标准应为法秩序、法制度所包含的目标，针对现存的价值而脱离个别利益主体的影响，对不确定多数人产生效力，同时限制个人主观目标而具有优越性。然而，即使我们可以在客观基础上判断公共利益，但公共利益仍然没有一个放之四海而皆准的内涵，只能是就个别案例为个别解释。
其实公益概念不独存立于公法之中，在私法尤其是民法当中公益概念也被广泛的使用。民法中的公共利益更多的被称之为公序良俗，是现代民法中一项重要的法律概念和法律原则。如《法国民法典》第6条规定：个人不得以特别约定违反有关公共秩序和善良风俗的法律。第1133条规定：如原因为法律所禁止，或原因违反善良风俗或公共秩序时，此种原因为不法的原因。此外，第1128条亦属于有关公序良俗的规定。《日本民法典》中第90条规定：以违反公共秩序或善良风俗的事项为标的的法律行为无效。而在《德国民法典》中只有善良风俗概念，而无公共秩序概念，这是德国法与法国法、日本法的不同点之处。
我国自1949年后曾经进行过三次民法典起草，如1957年1月15日的民法典总则篇(第四次草稿)第3条规定：民事权利的行使和民事义务的履行，不能违反法律和公共利益。1981年的民法典草案(第三稿)第124条规定：合同的内容，不得违反法律、法令和国家计划的要求，不得与社会公共利益或者社会主义道德准则相抵触。《民法通则》第7条规定：民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序；第55条规定，民事行为应当具备的条件之一是：不违反法律或者社会公共利益。可见，公共利益是私法自治的前提，从立法而言是贯穿始终的基本原则。
那么，民法中的公共利益究竟何指？史尚宽先生指出，何种事项违反公共秩序及善良风俗，难以一一列举，盖以社会之一般秩序、一般道德为抽象的观念，其具体的内容，随时代而变迁，应按照时代需求而个别具体决定。史先生依日本判例、我国民法时期判例、及台湾地区判例，提出下列判断标准：(1)有违反人伦者。(2)违反正义之观念。(3)剥夺或极端限制个人自由者。(4)侥幸行为。(5)违反现代社会制度或妨害国家公共团体之政治作用。我国民法学前辈梁慧星认为违反公序良俗的行为主要有：危害国家公序行为、危害家庭关系行为、违反性道德行为、射幸行为、违反人权和人格尊重的行为、限制经济自由的行为、违反公正竞争行为、违反消费者保护的行为、违反劳动者保护的行为以及暴利行为。
除了行政法学者、民法学者对公共利益有所研究外，法理学中的社会学法学派的创始人罗斯科?庞德对公共利益亦有论述。庞德认为，利益即是人们个别地或通过集团、联合或亲属关系，谋求满足的一种需求或愿望。他将利益分为三类，即个人利益、公共利益和社会利益。个人利益(individual interests)是指“直接涉及到个人生活并以个人生活名义提出的主张、要求或愿望”；公共利益(public interests)是指“涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望”；社会利益(social interests)是指“涉及文明社会的社会生活并以这种生活的名义提出的主张、要求或愿望”。有趣的是，庞德拒绝对不同利益的区分提供明确的标准，而认为这是留给法学家的任务，即在不同利益之间进行平衡。这种思想无疑是认为，人们需要永远地对不同利益做具体衡量，不可能有一个一劳永逸的标准明确地将公共利益区分出来。
类似的说法还很多，如兴盛于欧洲大陆的利益法学派坚持把法律规范看作是价值判断，亦即“……相互冲突的社会群体中的一方利益应当优先于另一方的利益，或者该冲突双方的利益都应当服从第三方的利益或整个社会的利益。”法律规范既然是不同利益之间的价值判断，各种不同的利益自然就是上述衡量的筹码。
英国法学家穆勒在其名著《论自由》(On Liberty)中说过：“这就是说，对于文明群体中的任一成员，之所以能够施用权力以反对其意志而不失为正当，其唯一的目的就在于防止危害他人。然而，仅仅是自己的利益，不论是物质上的还是道德上的私利，都不构成采取这种干涉措施的充足理由。”由此可以推断，公共利益首先是一种个人利益与社会利益平衡的秩序关系，“根据法治原则，解决这种利益冲突的方式是限制或放弃较小价值利益的权衡规则”。这些说法对我们判断何为公共利益有些实质性帮助。当然，个人利益、社会利益、公共利益等的区分又是相对的，如人格方面的个人利益又可归入一般安全(社会利益)，家庭关系中的个人利益又可纳入社会体制安全(社会利益)；公共利益中的国家人格统一又可视为社会政治体制安全(社会利益)，等。
综述 编辑本段回目录
总之，公共利益会因语境不同而有不同的含义。但公共利益确实应该是可以判断的，这种判断在结合某一情景时应当有其内在的正当性、合理性，否则就会导致权力的滥用。所谓正当性是指私人的某些宪法性权利，法律的权衡和规定应当是非常慎重的，即使是事关公共利益；所谓合理性，对立法者、执法者均指应当考虑到私人或少数人因公共利益的牺牲或不利影响，有平衡、弥补其损失的设计或措施。
