立法赋予民间金融合法地位编辑本段回目录
2011年浙江温州爆发民企债务危机引起社会各界的高度关注。近日，江苏常熟两老板欠债约8.3亿元后“跑路”，其中涉及银行贷款近3亿元，再次掀起民间借贷风波。
企业资金链断裂、老板“跑路”还不起民间借贷，极易引发诉讼，同时会传导至银行造成潜在金融风险。据相关统计，2011年全国法院受理民间借贷纠纷案件608477件，比2010年上升38.27%。其中，作为民间借贷最为活跃的温州，2011年法院受理民间借贷纠纷案12052件、审结的标的额为53.86亿元，与2007年受理案件和审结标的额相比分别增长了4.2倍和25.27倍。
当前，民间借贷纠纷案件数量的激增反映了中小企业强烈的民间融资需求，从侧面证明了民间金融存在的合理性，但也提出了规范民间金融发展的法制化需求。一方面，应该承认，民间金融作为正规金融体系的有益补充，在缓解中小企业融资难题方面发挥了重要作用。改革开放以来，我国民营经济取得了极大的发展，资金需求规模也相应增加，但是由于受到银行等金融机构“重大轻小”、“嫌贫爱富”的“规模歧视”，民营企业体制内融资非常困难，而民间金融凭借其融资效率高、机制灵活、信息透明等多种优势成为民营企业融资的主要渠道。作为民营经济的主力军，中小企业融资主要依赖于民间金融。全国工商联公布的《我国中小企业发展调查报告》显示，90%以上的受调查民营中小企业表示，实际上无法从银行获得贷款，全国民营企业和家族企业在过去三年中有62.3%的融资来自民间借贷。但另一方面，由于相关法制不健全或立法滞后，我国民间金融长期以来始终徘徊在正规金融体系之外的灰色地带，正常的民间借贷行为已经与非法集资、集资诈骗等犯罪活动交织在一起，游离在合法和非法之间，使得目前民间金融市场开始偏离过去的轨迹，向着高危、失控的“高利贷化”方向发展。民间金融的异化发展不仅加大了民企借贷成本，扰乱了民间金融市场的正常秩序，而且加剧民间借贷资金链断裂的潜在金融风险，影响了社会稳定。
国务院总理温家宝在今年的《政府工作报告》中明确提出，要“规范各类借贷行为，引导民间融资健康发展”，“加强对符合产业政策、有市场需求的企业特别是小型微型企业的信贷支持，切实降低实体经济融资成本”。阳光化是最有效的防腐剂，只有使用法制手段让民间金融从地下无序的“灰色地带”走向地上有序的“阳光化”发展，才能规范民间借贷行为，才能保证民间金融健康有序发展的良性“土壤”。而如果缺乏足够的法制引导和规范，民间借贷市场可能发生“异化”，成为高利贷、非法集资、集资诈骗等犯罪滋生的“土壤”。为此，要通过法律法规建设赋予民间金融合法地位，推进民间金融组织的合法化运作，健全金融监管机制，以规范民间借贷市场。
第一，制定和完善相关法律法规，赋予民间金融合法地位，引导民间金融步入阳光化、法制化轨道，使民间金融从“地下”野蛮成长走向“地上”理性发展。当前民间金融异化发展与法律制度缺失有着紧密的联系。中国社会科学院法学研究所《中国法治发展报告(2012)》指出，一方面由于民间借贷的相关立法滞后于社会实践，相关法律规则散见于民法通则、合同法等法律中，暴露出零散化缺陷；另一方面，民间借贷市场监管缺位，其法律地位陷入尴尬境地。我国民间金融立法工作必须适应社会发展需要而进一步推进。为此，应尽快制定一部适合我国国情的完整规范的民间金融法律，如民间金融法，明确规定民间金融的法律地位、借贷形式、运作模式、资金投向、贷款额度、借贷期限、利率水平和纠纷处理方式等，明确区别各种民间金融行为的合法性和非法性，引导民间金融走向法制化轨道。2011年《最高人民法院关于依法妥善审理民间借贷纠纷案件，促进经济发展维护社会稳定的通知》中要求“依法保护合法的借贷利息，遏制民间融资中的高利贷化和投机化倾向，规范和引导民间融资健康发展”。为此，要适当调整民间借贷的上限标准，或者细化不同地区、不同情形下的利率标准，建立民间借贷登记制度，鼓励民间金融主体诚信经营、信息公开，从而防范高利率借贷在“地下”野蛮成长，推动其在“地上”理性发展。要严格遵循《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》以及刑法的相关规定，在清晰界定集资诈骗等非法民间金融活动的基础上，打击违法行为，避免“灰色金融”向“黑色金融”的异变。
第二，加快金融体制创新，引导民间资本建立面向中小企业的社区银行和中小银行，构建与企业分布相匹配的“门当户对”的多层次金融体系，使民间借贷从“场外”走向“场内”。将民间金融纳入正规金融渠道，不仅有利于实现民间金融组织的合法化、规范化运作，保护借贷双方利益，而且有利于弥补我国金融组织体系结构单一的缺陷，完善多层次金融市场，提高金融体系的竞争性。2006年以来，中国银监会相继出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见(2006)》、《关于小额贷款公司试点的指导意见(2008)》，鼓励民间资本投资建立村镇银行和小额贷款公司，开启了我国民间金融的组织化、规范化进程。当前，要借建设温州国家金融综合改革试验区的契机，探索进一步放松民间资本投资村镇银行、小额贷款公司的限制，逐步提高民间资本所占比例，实现产权结构的多元化，增强民间资本进入银行业的积极性和投资热情，充分发挥民间资本的集体智慧。2012年最高人民法院《关于人民法院为防范化解金融风险和推进金融改革发展提供司法保障的指导意见》中明确要求“依法规范金融秩序，推动金融市场协调发展”，“促进多层次金融市场体系建设”。为此，要积极创新民间金融机构形式，借鉴国外发达国家社区银行经验和我国村镇银行经验，逐步放宽民间资本组建地区性民营中小银行的限制，鼓励民间资本参与建立城市民营中小银行，将满足条件的现有民间金融组织逐步改造成规范化运作的民营中小银行，在市场准入和利率方面给予更大的灵活性。加强对民营中小银行的法律制度研究，探讨民营中小银行的设立条件、注册资本、市场定位、经营地域、业务范围以及退出渠道等问题，促进民营中小银行的培育和发展。
第三，创新金融监管体制，建立分层次的依法监管体系，中央监管机构管住大金融机构，微小型金融机构由地方监管。当前，不仅要让民间金融纳入法制轨道，还要将民间金融置于依法监管之下。为此，要完善监管内容，制定民间资本入股或控股金融机构的单一法则或实施细则，明确民间资本入股或控股金融机构的出资比例要求、进入方式、价值取向、业务范围、放贷资金来源，明确监管要求、财务制度和风险控制制度要求。建立在市场原则基础上的民营金融机构退出机制，允许支持金融机构在公司法、企业破产法等法律许可范围内自由退市，金融监管部门要对风险达到一定程度或资产低于一定限额的金融机构，强制进行重组、兼并和清算，通过优胜劣汰的市场机制，降低金融转嫁风险，提高民间金融机构运营效率。要建立地方与中央相关部门的即时信息沟通机制，探索中央监管机构只监管大的金融机构，微小型金融机构放给地方的监管模式。
(作者辜胜阻系全国人大常委会委员、民建中央副主席、武汉大学教授)
