中国网络监管酝酿变局编辑本段回目录
上周五,中国工业和信息化部(MIIT)在其官方网站公示《互联网信息服务市场秩序监督管理暂行办法》(下称《办法》),《办法》中,工信部提出一系列警告,包括互联网公司不得拒绝向用户提供服务,不得擅自对其他经营者提供的服务实施不兼容,也不得影响客户使用竞争对手的服务等。
按照惯例,中国政府部门在出台新规章之前总要面向外部发布一个征求意见稿,《办法》也不例外,社会各界可以在2月14日之前向工信部提出意见或建议。
很显然,工信部网络新规的出台有其时事背景,这甚至从《办法》条文种即可窥到,比如,第六条列举的互联网信息服务提供者在市场活动中不得有的不正当竞争行为中的(二)、(三)项,几乎一眼就可以看出为前段时间腾讯、360不兼容事件两大当事者量身定做。在那场几乎引起中国全民瞩目的被称为“3Q大战”的恶性竞争事件中,腾讯(Tencent)和奇虎360(Qihoo 360)为了争夺用户而相互攻击,最终甚至影响到用户对互联网的正常使用。
“3Q大战”暴露出中国互联网监管的一大问题:在企业竞争领域,还存在着监管空白。据腾讯CEO马化腾后来说,在腾讯和360长达一个多月的3Q大战中,“没有任何相关部门出来对双方的行为进行约束和监督”。为此,在本周正在举行的深圳市两会上,深圳市人大代表马化腾还联合23名代表提出今年人大的“一号议案”,呼吁出台网络信息安全保护条例。
由于近来中国互联网市场类似“3Q大战”这种丛林法则式的恶性竞争层出不穷,工信部通过颁行新法规强力介入互联网市场,可谓师出有名。这同时也预示着,中国的网络监管局面在未来将可能发生比较大的变化,通过网络新规赋予的权力可以看出,未来中国互联网领域又多了一个握有实权的管理者。之前,尽管多年来中国互联网市场一直在狂飙突进,飞速扩张,但政府的介入其实并不多,对互联网的管理更多地是限于信息内容方面。直到最近,由于市场上确实出现了较多的乱象,呼吁对企业加强监管的声音才逐渐多起来。
如何监管互联网领域的企业行为,这在全世界都是一个新问题。实际上,几乎在中国工信部出台监管新规的同一时间段,美国也正在就类似的事情争议不休,争议的焦点是美国联邦通信委员会(FCC)是否应该确立网络原则,以及是否应该通过网络中立原则对互联网采取监管措施。所谓网络中立,最早在2002年由哥伦比亚大学一位叫吴修铭的华裔教授提出,其核心思想是,如果用户购买了互联网接入服务,他应该能够使用任何互联网服务,不管是视频、音乐、电子邮件或是VoIP服务;而且网站也应该对所有用户都是无歧视的,互联网应像电网那样成为互联网应用的中立性创新平台,坚持自由和开放。一个检测网络中立立场的简单中国例子是:你是否支持网络运营商对bt软件用户无休止的占用带宽下载东西进行限制?工信部是否应该干预运营商对用户的限制?
在争议多年之后,“网络中立”已经几乎演变成一种政治理念,成为左右派分野的标志,在2008年的美国总统竞选中,民主党候选人奥巴马表示支持“网络中立”政策,而共和党候选人麦凯恩则反对“网络中立”立法。
如果说FCC是试图先确立一种原则,再根据原则对互联网进行监管的话,那么工信部的做法则要简单直接的多,在立法时它更多采用的是列举法。综观《办法》全文,从弹出广告到软件卸载到用户隐私保护,涉及范围很广,条文很细,而且很有针对性。
这些细节与针对性使《办法》内容显得很有现实意义,但规范过于细致应时却也不可避免引发一些疑问:作为部门立法,一旦颁行,必然要应用一段时期,而互联网又是一个创新不断、日新月异的行业,《办法》条文过于应时,是否也意味着容易过时,未来很快出现新问题怎么办?就立法来说,条文的“粗”与“细”是相对而言的,各有利弊,但在互联网这个快速变化的新兴领域,还是应该把视界放高,宜“粗”不宜“细”,多归纳少列举,否则,将来面对新生现象执法部门很容易被缚住手脚,法规权威也因此而受到损害。
事实上,按《办法》现有条文,或许连一些正在发生的热点也无法涵盖到,比如,前段时间引起广泛关注的“移动QQ低成本消耗网络资源”事件已经引发运营商与腾讯之间的矛盾,但在《办法》中却很难找到指导意见。
虽然《办法》中列举了不少需要规范处罚的事项,显得很细致,但由于互联网相关领域需要规范事宜过多,很难被条文穷尽,其实际执法效果或许还不如少列举、不列举。比如,《办法》专门在第十一条对弹出广告作出了细致规定,对于消费者来说这当然是好事,但面对成千上万的网站,管理部门是否真的有能力去监督执行就很值得怀疑,而如果条文不能得到执行,法规权威则必然会受到影响。如果《办法》中的一些条文最后因此变成“执行也可不执行也可”,则后果更不堪:这很容易导致选择性执法,进而产生权力的滥用。
是直接扑上去解决矛盾,还是先致力于明晰互联网治理的规则与确立规则的原则,使业者知其然更知其所以然?
从逻辑上讲,在中国的丛林法则式互联网竞争环境中,引入更多的政府监管不是一件坏事,但中国还有另外一种国情:所谓“一放就活,一抓就死”。之前,互联网作为新生事物而没有引起有关部门的高度重视,在几乎放任般的自由环境中,中国互联网蓬勃成长,凭着后发优势一路杀出国门走向国际,其竞争力与世界上最优秀的同类企业相比都不遑多让,实际上创造了中国企业的奇迹。如果承认宽松的监管环境是中国互联网企业高速发展的重要原因,那么就必须当心,在更多监管到来之时,监管可能会伤害到企业的自由竞争和创新能力。政府部门从来都有扩张权力的原始冲动,如何使网络监管不至于蜕化成为一场权力盛宴,这也是一个不容回避的问题,人们也还没有忘记去年三个管理部门在网游领域互相争夺的尴尬故事。
从这个角度讲,或许应鼓励互联网企业更多地通过法律途径,而不是通过主管部门的处罚解决纠纷,《办法》实际是建立在《电信条例》、《互联网信息服务管理办法》、《反不正当竞争法》、《反垄断法》等国家已有法律的基础上,从长远来说,应用法律解决问题,将会更有现实意义,更有利于中国互联网业的健康发展。
(注:本文原发于英国《金融时报》FT中文网,信海光)
对工信部网络新规的几点看法
1月14日,工信部在其官方网站公示《互联网信息服务市场秩序监督管理暂行办法》(下称《办法》)。工信部对此办法公开征求意见,并请社会各界与2月14日前反馈意见。
通过网络新规赋予的权力可以看出,未来中国互联网领域又多了一个强有力的管理者。
近年来,中国互联网产业在高速发展同时,也出现了大量恶性竞争以至严重危及消费者权益的事件。基于此,工信部制定应对之策,值得肯定。
综观《办法》全文,从弹出广告到软件卸载到用户隐私保护,几乎无所不包,而且极有针对性。比如,《办法》第六条列举的互联网信息服务提供者在市场活动中不得有的不正当竞争行为中的(二)、(三)项,几乎就是为前段时间腾讯、360不兼容事件两大当事者量身定做。在《办法》中,类似规范细致列举的条文不在少数。这彰显出,工信部出台法规的效率确实比较高,同时也表露出工信部急于介入监管的迫切心态。
这些细节与针对性使《办法》内容显得很有现实意义,但规范过于细致应时却也不可避免引发一些疑问:其一,作为部门立法,一旦颁行,必然要应用一段时期,而互联网又是一个创新不断、日新月异的行业,《办法》条文过于应时,是否也意味着容易过时,未来很快出现新问题怎么办?就立法来说,条文的“粗”与“细”是相对而言的,各有利弊,但在互联网这个快速变化的新兴领域,还是应该把视界放高,宜“粗”不宜“细”,多归纳少列举,否则,将来面对新生现象执法部门很容易被缚住手脚,法规权威也因此而受到损害。其二,有关部门是否因此变得承则过多,权力过大,如何避免可能因此产生的不良现象?
事实上,虽然《办法》中列举了不少需要规范处罚的事项,显得很细致,但由于互联网相关领域需要规范事宜过多,很难被条文穷尽,其实际执法效果或许还不如少列举、不列举。比如,《办法》专门在第十一条对弹出广告作出了细致规定,对于消费者来说这当然是好事,但面对成千上万的网站,管理部门是否真的有能力去监督执行就很值得怀疑,而如果条文不能得到执行,法规权威则必然会受到影响。如果《办法》中的一些条文最后因此变成“执行也可不执行也可”,则后果更不堪:这很容易导致选择性执法,进而产生权力的滥用。
既然工信部制定《办法》的目的是为了促进产业发展,保护用户合法权益,维护互联网市场竞争秩序,那么,就不应不防《办法》内容有可能导致的政府在监督管理中牵涉过多、过细的现象。在很多时候,自由市场竞争比监督管理更能保护消费者权益、营造和谐竞争局面。工信部此次发布的征求意见稿的中心是“公平”二字,强调的是基于用户利益的网络中立。体现在针对运动员的“自愿、平等、公平、诚实信用”原则和针对裁判的“公平公正、用户至上、及时协调、依法处理”原则。但如果由此导致某些部门权限过重,插手太多,又缺乏监督的话,则不排除会产生适得其反的效果。
由于互联网同时是信息内容载体,具有媒体属性,国务院相关部门本身对互联网已有严格监管,如何避免《办法》内容与已有监管办法产生冲突,使被监管者明确工信部职责范围,避免出现多头管理是另外一个重要问题。
《办法》中提及很多涉及责权的重要专有名词,但却并没有专门释意,这很可能会对未来《办法》的执行造成麻烦,比如,《办法》在多处强调维护用户合法权益,还专门提到“不得无正当理由,单方面拒绝、拖延或中止向用户提供服务”,但何谓互联网用户,缴费使用者算用户,免费使用者算不算用户,所享有权益有无区别?再比如“互联网信息服务提供者”又如何定义,网游企业是否涵盖在内,360等在线杀毒企业呢?
只要内容合理,《办法》的制定对互联网产业的健康发展无疑是有利无害的,但亦应注意到,《办法》实际是建立在《电信条例》、《互联网信息服务管理办法》、《反不正当竞争法》、《反垄断法》等国家已有法律的基础上,在解释与应用《办法》之时,必须以上位法为优先。很多时候,对于一些相互间存在严重纠纷的企业来说,选择通过法律途径而不是通过主管部门仲裁解决,反而更有利于行业健康发展。
(原发《新京报》,博客内增加内容较多。信海光)
工信部规范互联网市场 弹窗、捆绑需明示编辑本段回目录
为促进我国互联网发展,规范互联网信息服务市场秩序,维护用户合法权益,我们组织拟定了《互联网信息服务市场秩序监督管理暂行办法(征求意见稿)》(见附件),现公开向社会各界征求意见,请于2011年2月14日前反馈意见。
联系人:工业和信息化部电信管理局 张牙
电 话:010-68206116
传 真:010-66025853
电子邮箱:shcc@miit.gov.cn
附 件:互联网信息服务市场秩序监督管理暂行办法(征求意见稿)
二〇一一年一月十二日
互联网信息服务市场秩序监督管理暂行办法
(征求意见稿)
第一章 总 则
第一条为促进互联网产业健康、稳定、可持续发展,维护互联网信息服务市场公平公正有序的竞争秩序,保护用户合法权益,鼓励和保护创新,根据《中华人民共和国电信条例》和《互联网信息服务管理办法》,制定本办法。
第二条在中华人民共和国境内从事互联网信息服务活动,应当遵守本办法。
第三条工业和信息化部负责全国互联网信息服务市场秩序监督管理。
省、自治区、直辖市通信管理局在工业和信息化部的领导下对本行政区域内的互联网信息服务市场秩序监督管理。
涉及其他主管部门职责时,工业和信息化部和省、自治区、直辖市通信管理局应当与相关主管部门联动管理。
第四条互联网信息服务提供者应当依法从事互联网信息服务活动,接受工业和信息化部和省、自治区、直辖市通信管理局的监督管理。
互联网信息服务提供者向用户提供产品或服务,应当符合法律法规、相关标准,应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则,不得侵犯用户的合法权益。
第五条工业和信息化部和省、自治区、直辖市通信管理局处理互联网信息服务提供者间的争议时,应当遵循公平公正、用户至上、及时协调、依法处理的原则。
第二章 互联网信息服务市场行为规范
第六条互联网信息服务提供者在市场活动中,应当自觉遵守法律法规,遵循商业道德和行业自律规范,公平有序竞争。
互联网信息服务提供者在市场活动中不得有下列不正当竞争行为:
(一)捏造、散布虚假事实,或者恶意诋毁竞争对手提供的合法产品或服务,损害竞争对手的商业信誉或商品声誉;
(二)无正当理由,擅自对其他经营者提供的合法产品或服务实施不兼容;因非人为因素与已有的其他经营者提供的合法产品或服务不兼容时,未主动向用户进行客观提示,或欺骗、诱导用户做出选择;
(三)干扰用户终端上其他经营者提供的合法产品或服务的运行,或者修改其他经营者提供的合法产品或服务的内容,或者拦截其他经营者提供的合法产品或服务的信息;
(四)通过任何方式误导、欺骗、强迫用户卸载或关闭其他合法产品或服务;
(五)其他有悖公平竞争的行为。
第七条互联网信息服务提供者对其他互联网信息服务提供者产品或服务的安全、隐私保护、质量等存在异议的,应提交第三方权威机构进行检测,不得自行组织测评并发布测评结果。
第三方权威机构应依据相关国家标准或行业标准进行检测;没有国家标准或行业标准的,应组织相关方共同制定具体检测标准和方法,并及时公布检测标准和检测结果。
第三方权威机构的认定方法及检测事项,另行规定。
第八条互联网信息服务提供者应遵守《电信服务规范》的有关规定,不得有下列侵犯用户合法权益的行为:
(一)无正当理由,单方面拒绝、拖延或中止向用户提供服务;
(二)以任何方式限定用户使用其指定业务或者限制用户选择其他经营者依法提供的产品和服务;
(三)利用虚假信息欺骗误导用户接受其提供的不公平服务条款或选择其提供的特定业务;
(四)其他侵犯用户知情权、选择权的行为。
第九条互联网信息服务提供者需在用户终端上进行软件安装、运行、升级、卸载等操作的,应向用户提供明确、清晰、无歧义的提示信息,并征得用户同意。
互联网信息服务提供者不得有下列侵犯用户合法权益的行为:
(一)未经用户同意,擅自在用户终端上安装、运行、升级、卸载软件,或以强制、欺骗方式向用户提供互联网信息服务;
(二)未提供通用的卸载方式,或在未受其他软件影响、人为破坏的情况下,卸载后仍然有可执行代码或其他不必需文件驻留在用户终端;
(三)未经用户同意,修改用户浏览器配置或其他重要设置,迫使用户访问特定网站,或导致用户无法正常上网,以及产生其他不良后果;
(四)其他侵犯用户知情权、选择权的行为。
第十条互联网信息服务客户端软件捆绑其他软件的,应明确提示用户,由用户选择是否安装或使用,并提供独立的卸载方式,不得附加任何不合理条件。
第十一条互联网信息服务提供者在用户终端上弹出广告或其他信息窗口时,应向用户提供关闭或退出窗口的明显标识。用户关闭或退出窗口后,无正当理由,不得再次弹出相同内容的窗口,干扰用户正常使用。
第十二条互联网信息服务提供者应尊重用户隐私,维护个人信息安全,规范个人信息处理行为。未经法律法规的明确授权或用户的明示同意,互联网信息服务提供者不得擅自收集和处理用户的个人信息。如确需收集和处理用户身份、行为等个人信息,收集的个人信息应与所提供服务直接相关,并明确告知用户所收集和处理信息的内容和用途,不得超越服务范围收集个人信息。除法律另有规定外,任何组织或个人不得以任何理由向第三方提供用户个人信息。
发生用户个人信息泄露情况时,相关互联网信息服务提供者应立即报告工业和信息化部及相关省、自治区、直辖市通信管理局,积极配合政府主管部门进行调查,不得以任何形式擅自发布未经证实的信息。
第十三条互联网信息服务提供者对用户信息依法承担保密义务,应加强系统安全保护,实施严格的保密措施。除法律另有规定外,任何组织或个人不得以任何理由对用户信息内容进行检查。
第十四条互联网信息服务提供者应确保用户数据内容(如文字、图片、音视频等)的安全性,保障用户对自行提供数据的修改、删除等权利,国家法律法规另有规定的除外。
互联网信息服务提供者不得有下列行为:
(一)无正当理由擅自修改或删除用户数据;
(二)未经用户同意,擅自向第三方提供用户数据;
(三)擅自或假借用户名义,或者欺骗、诱导用户进行数据转移。
第三章 互联网信息服务争议处理机制
第十五条互联网信息服务提供者之间发生服务争议时,应遵守用户至上、互相尊重、平等理智、友好协商的原则,在国家法律法规允许的框架内,通过企业协商、行业组织调解、政府协调处理以及司法程序等途径妥善解决,不得损害用户合法权益,不得恶意诋毁竞争对手。
用户与互联网信息服务提供商之间发生服务争议时,用户可向全国电信用户申诉受理中心和省、自治区、直辖市电信用户申诉受理机构提出申诉,申诉受理机构依法按照《电信用户申诉处理暂行办法》处理。
第十六条互联网行业组织制订并实施行业自律规范,倡导企业遵守商业道德,推动企业间理性竞争与协同合作。
互联网行业组织设立争议调解机构,在互联网信息服务企业发生纠纷时,要求企业遵守行业自律规范和商业道德,尊重用户权益,并从促进行业发展的角度进行调解。
第十七条工业和信息化部和省、自治区、直辖市通信管理局通过日常监测与协调处理机制及时解决相关争议,并建立服务争议的通报渠道与研判机制。
工业和信息化部和省、自治区、直辖市通信管理局建立服务争议的应急处理机制,对社会影响严重的事件,立即启动协调和处理机制。
第十八条工业和信息化部和省、自治区、直辖市通信管理局在对争议双方进行协调时,应遵循有利于促进互联网产业健康、稳定、可持续发展,有利于保护互联网用户合法权益,有利于维护公平公正有序的市场竞争秩序,有利于鼓励企业创新的原则,公平、公正、客观地提出协调意见。
协调意见做出后,争议双方应当在协调意见规定的时限内自觉履行。
第十九条争议双方在工业和信息化部或省、自治区、直辖市通信管理局提出协调处理意见前,可以自行达成和解,并向相应的电信管理机构备案。
第二十条工业和信息化部和省、自治区、直辖市通信管理局在协调处理过程中,或者电信管理机构在申诉处理过程中,可根据需要选择经国家认可的第三方机构依据相关标准进行技术鉴定,或组织经济、法律、技术专家进行论证,并根据专家论证结果研究处理意见。
第二十一条互联网信息服务提供者之间发生争议,且其争议行为可能影响安全管理措施的,应立即向工业和信息化部或省、自治区、直辖市通信管理局报告。
工业和信息化部或省、自治区、直辖市通信管理局组织专家和第三方权威机构对争议造成的影响进行评估,如确实会造成安全管理措施失效或造成恶劣社会影响的,互联网信息服务提供者应立即搁置争议,确保安全管理措施的有效落实。
第二十二条工业和信息化部和省、自治区、直辖市通信管理局工作人员在互联网信息服务服务争议处理活动中,严禁徇私舞弊、收受贿赂、滥用职权、泄露秘密,构成犯罪的,依法追究刑事责任;尚未构成犯罪的,依法给予行政处分。
第四章 罚 则
第二十三条违反本办法第六条、第七条规定的,由省、自治区、直辖市电信管理机构依据职权责令改正,处10万以上100万元以下罚款;情节严重的,责令停业整顿。
第二十四条违反本办法第八条、第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条规定的,由省、自治区、直辖市电信管理机构责令改正,并向用户赔礼道歉,赔偿用户损失;拒不改正并赔礼道歉、赔偿损失的,处以警告,并处1万元以上10万元以下的罚款;情节严重的,责令停业整顿。
第五章 附 则
第二十五条工业和信息化部依据本办法,结合互联网信息服务技术和市场发展情况,及时制修订互联网信息服务相关标准。
第二十六条各级电信管理机构根据本办法和相关标准,加强对互联网信息服务的监督、监测及管理。工业和信息化部和各省、自治区、直辖市通信管理局可对互联网信息服务市场组织监督抽查,并向社会公布抽查结果。
第二十七条本办法自 年 月 日起施行。
参考文献编辑本段回目录
http://news.xinhuanet.com/games/2011-01/17/c_12987264_2.htm