形成中的媒体市民社会：民间声音如何影响政策议程编辑本段回目录
随着中国市民社会的发展以及民意表达机制的开拓，我们越来越多地看到底层民意对于政府决策和政府行为的影响。其中一个重要的现象是，一些由NGO和城市民众推动的民间议题，经过在媒体平台上的发酵，逐渐被纳入政府议程之中。本文运用媒体与公共政策研究的一系列理论概念，对这个表达机制的运作方式进行分析，说明了民间声音发展成为政策议题的过程，并揭示出，虽然一个成熟的市民社会尚未在当代中国形成，但是社会组织和社会民众已经通过某些媒体议题形成公共表达，并与国家发生互动。本文将这一表达机制称为“媒体市民社会”，它所强调的是一种基于媒体平台的社会与国家互动的方式，这也是一种与西方社会不同的、带有中国特色的市民社会实践状态。
壹、市民社会议程的出现
通常来说，社会民众对公共政策的意见表达，可以分为直接管道和间接管道。间接管道指民众通过正式管道（例如选举）与非正式管道（透过政党、利益集团和大众媒体）等方式进行表达；直接管道则包括投书、游说、请愿、游行示威，以及座谈会、听证会、民意调查和公民投票等方式（余致力，2002；转引自廖述铭，2002）。
在传统的中国政治架构中，以上的社会民意表达机制并非完全畅通，而一个公共政策的出台通常也是政治精英安排的结果。但近年来，随着中国市民社会的发展以及民意表达机制的开拓，我们越来越多地看到底层民意对于政府决策和政府行为的影响。其中一个重要的现象是，一些由NGO和城市民众推动的议题，经过在媒体平台上的发酵，逐渐被纳入政府议程之中。比如NGO推动的「反对怒江建坝议题」、「反对圆明园铺设防渗膜议题」、「反对乙肝歧视议题」等，城市民众推动的议题则包括「反对上海磁悬浮列车」、「反对厦门PX项目」等。这些议题在环境保护、小区发展、妇女解放、艾滋病救助等领域的密集出现，说明市民社会与国家之间的互动方式正在发生调整，一些新的民意表达机制和公共参与机制也在形成之中。这些市民社会议程，与「可持续发展」、「善治」以及「以人为本」等国家发展战略有着高度的默契。
本文所关注的正是这一媒体平台上的市民社会力量。通过对一系列环保NGO议题的研究，本文希望回答如下问题：在现有的制度背景下，一个由民众和社会组织发出的声音，如何进入媒体平台，并最终影响了政府决策？在其中，媒体如何进行新闻生产，形成民意塑造，从而使其为政府的政策体系所容纳？这样一种基于媒体平台的社会与国家之间的互动，意味着什么样的潜力，又有什么限制？通过对于这些问题的回答，我的研究也希望对于理解当代中国传媒影响公共政策的现实，及其在当代中国社会条件下持续存在的可能性提出思考。
本文将这样一种基于媒体平台之上的社会组织／社会民众与国家之间的互动机制称为「媒体市民社会」，它强调的是，社会组织／社会民众通过媒体建构议题（building agenda），或者民众的声音经由媒体的焦点事件（focusing event）凝聚而成，进而将民意传递至国家机关，并对政策议程（policy agenda）产生影响。我们认为，这一媒体平台上的市民社会力量，正在成为当代中国一种重要的政治参与的管道，它赋予了公众表达以一定程度的合法性，也推动政府的善治运动。
本文的内容安排，围绕「媒体市民社会」这一理论假设展开。我们将首先回顾相关文献，接着梳理环境NGO发展过程中的一系列重要议题，说明本文的个案选择和研究方法，并进一步论述「媒体市民社会」的运作机制、政治潜力以及限制。
贰、传播视角中的国家与社会关系变迁
学术界使用「市民社会」这一概念关注中国问题，大概可以追溯到1990年代初。一个标志性的时间是，1993年Modern China（《当代中国》）杂志第19期刊登了一系列讨论中国市民社会和公共领域的文章，作者包括了黄宗智、罗威廉等六位国际著名学者。这些学者使用了「市民社会」这一分析框架，从而理解近代中国城市中兴起的不受国家干涉的自治活动，并认为这是中国市民社会的雏形。这一关于「中国市民社会」的论辩，对于国内学术界产生了巨大的影响。
在此一关键节点的前后，很多国内学者也从同一理论框架出发，关注中国是否存在一个具有自主性的市民社会（邓正来、景跃进，1992；张静，1998）。1这些注重民间社会自生力量的学者认为，传统对于中国社会的制度变迁的研究，过于强调由上至下（top-down）的动员模式，而对于来自于社会的由下向上（down-up）的改革动力关注不足，于是他们从各个学科的角度观察市民社会在中国的发展逻辑。比如邓正来（2000）通过对北京三个民营书店的空间拓展过程的研究，指出这个过程虽然没有体制转换的冲突，但其本身却是市民社会与国家之间的互动所导致的「未意图扩展」的结果（unintended consequences）。这一学术探讨的热潮，推动「小政府—大社会」成为了主流的改革话语，这也产生社会变动的结果：在同一时期，草根NGO开始迎来了一个快速发展的阶段。
这些研究奠定了本文展开的逻辑起点，即关注中国社会的自治性力量的兴起过程。但目前看来，现有研究也存在着一些不足：首先，这些研究大多缺乏操作性或者观察性概念，因而无法揭示中国市民社会的生长与实践机制。其次，学者们大多倾向于认为，形成中的中国市民社会应当是「被动」与「非对抗性」的，以此求得政府的容忍，但是在本文所观察的环保NGO议题中，社会组织／社会民众并不完全被动地局限于国家设定的制度安排，而是主动地利用媒体作为政治表达的资源，形成对于企业甚至政府的压力，并倡导政策的出台。因此我们注意到一个活跃、甚至具有一定对抗性的市民社会形态正在出现。再其次，过去对于市民社会的研究，更多强调了社会组织／社会民众的资源动员能力和自组织能力等，但是对于由它们推动的表达政治，却关注较少。
本文还是使用了市民社会这个框架，但为了从传播的视角说明中国市民社会与国家互动的实践逻辑，我们的研究策略是：运用媒体与公共政策研究的一系列理论概念，从而「描述」民间声音是如何经由媒体平台而输入政治体系当中，并促使决策者调整政策议程的；在其间，议题倡议者如何把握政治机会，通过各种媒体策略争取社会普遍的关注，从而打开「政策窗」（policy window）（Kingdon, 1995）。
事实上，对于媒体与公共政策关系的研究，一再证明媒体对于政府决策有相当的影响力，媒体将民众诉求输入（input）至政治体系之中，它为民众参与公共活动提供了平台和机会，也能对政府形成政策压力 （Kingdon, 1995; Cobb & Elder, 1975）。因此，运用这一领域的理论概念，对中国市民社会议程的发展进行带有理论指向的描述，可能丰富我们对于中国市民社会发展的动力机制、机会和限制的理解。
叁、环保NGO议题梳理与个案选择
如上所说，本文以环保NGO推动的议题为例，说明「媒体市民社会」的运作机制，这是一个非常活跃的社会议题领域。1994年「自然之友」在北京注册，标志着中国草根环保NGO开始取得发展并逐步进入一个发展的加速时期。一开始，这些草根组织往往采取论坛、讲座、小区教育等非对抗性的活动方式，以提高民众的环保意识，推动国家的可持续发展。但随着环保问题日益获得社会关注以及NGO自身的逐步发展，它们推动了一系列体现公民参与，表达民间声音，并促成不同程度制度改革的议题。
1997年由「自然之友」建构的「保护青海藏羚羊议题」，被认为是中国环保NGO进入公共议程的第一个重大战役，从此环保NGO跨越了原来在小范围内开展环境教育的活动形式。可以说，正是得益于在媒体平台上的公共表达，环保NGO开始具备了与国家进行互动的机制与能力——中国的环保NGO虽然没有采取西方环保运动者游行、集会、开展海报宣传等诉求方式，但它也能够对国家的公共政策产生影响。根据议题涉及的维度和制度指向的不同，本研究把由中国环保NGO发起并形成政策影响的主要媒体议题归为三类：2
从三个维度的媒体议题来看，其政治意味和制度指向有逐步深入的趋势。第一个层次的媒体议题主要涉及的是人与自然的关系，这类议题往往容易得到呈现；到了第二层次，环保NGO议题在本质上介入深层次的利益格局中，于是很多活动也就具有了更多的对抗性；而到了第三个层面，环保NGO议题更加侧重进行公众动员，以及对政府进行监督和政策倡导。可以说，环保NGO议题由低到高层次逐步发展，其政治、社会影响力也就越大。
在这一系列议题中，「反对怒江建坝议题」是一个重要的案例。首先，这个议题虽然属于以上提及的第二个层次的议题，但议题牵涉到强大的利益集团与背后的地方政府力量，因此表现了NGO与权力机关形成「对抗」的情景；其次，在2003年以来的一系列江河开发大争论中，这是一个关注度最高的事件，而且，草根NGO通过在媒体平台上建构议题，形成舆论风暴，暂时停止了工程进展，充分呈现了市民社会的力量；再其次，该议题从2003年持续至今，不同角色之间的争夺也非常激烈，因此成为了观察媒体市民社会运作机制的合适案例。
在研究方法上，本文主要采用了「深度访谈」与「参与式观察」等方法。在具体的操作中，笔者对议题所涉及到的NGO的创办人、NGO媒体策略实施者、以及从事NGO议题报导的记者进行了深度访谈，此外，笔者更多次参与NGO的论坛、活动，体会它们在议题中所运用的媒体策略。本文也对《人民日报》、《南方周末》、《中国青年报》、《南风窗》、《中国新闻周刊》等媒体的相关报导进行分析，它们在议题中表现较为活跃。对于相关报导，本文采取了「框架分析」（Frame Analysis）的方法。
肆、「媒体市民社会」的运作机制
「反对怒江建坝议题」开始于2003年7月《云南日报》的一篇报导，报导称，有一个公私合营的集团要在怒江上建造13座大坝。该规划设计装机容量超过2,100万千瓦，超过了三峡水利枢纽工程1,820万千瓦的设计水平。4报导指出，如果获得通过的话，该工程将在2003年9月开始启动。这一篇报导拉开了议题的序幕。
在「怒江议题」中，两个民间环保NGO的工作尤其突出，分别是于晓刚创办的云南「绿色流域」，5以及汪永晨在北京创办的「绿家园志愿者」，他们构成了「反坝派」的一方；而地方政府、电力公司等则构成了「建坝派」的核心力量。各方力量的互动，展现了民间声音发展成为政策议题的过程，也构成了「媒体市民社会」的运作机制。
一、NGO的媒体策略运用
在媒体与公共政策的研究中，议题倡导者的媒体策略运用，并非一个理论重点。但观察中国的市民社会议程，却会发现这往往是社会组织／社会民众影响公共政策的一个重要步骤。在怒江议题当中，于晓刚和汪永晨等NGO人士就使用了一系列媒体策略：
（一）发动媒体网络，为媒体提供信息补贴6
2003年9月3日，「绿家园志愿者」的创办人汪永晨联络多位学者，在国家环保总局主持召开的论证会上，对怒江建坝提出了抗议。汪永晨还发动经常参加「环境记者沙龙」的十几家媒体的记者参加了会议，将专家们反坝的声音通过各大主流媒体传向社会。「北京会议」日后被称为「打响了怒江保卫战的第一枪」。
「环境记者沙龙」由汪永晨的「绿家园志愿者」和《中国青年报》记者张可佳的「绿岛」组织共同举办，主要向环境领域的记者传达相关信息和新闻线索，有时候也围绕某个议题的报导策略展开讨论。随着几年的积累，「环境记者沙龙」已经建立了一个比较稳定的媒体网络，来自不同媒体的几十位记者经常参加活动。事实上，很多环保NGO议题的发展，都得益于「环境记者沙龙」的关注，怒江议题的发起也是如此。
在第一波报导之后，「绿家园志愿者」和「绿色流域」又于 2004年2月16日至24日组织多家全国的媒体到怒江进行采访考察。这样的工作，为媒体对于怒江议题的报导提供了信息补贴，有利于记者展开报导。随后，大批关于怒江生物多样性与文化多样性的报导出现在媒体上，再次表达了媒体与NGO反对建坝的相近立场。这些报导向政策体系输入了民间诉求，但此时官方尚未作出回应。
（二）接受媒体采访，成为消息源
事件的发展，很快得到一些具有精英意识的媒体的关注，它们主动找到NGO人士作为报导消息源。2003年12月底，于晓刚接受了中央电视台【新闻调查】栏目的采访。该节目在两会期间播出，引起强烈反响。到了2004年9月，于晓刚又接受《南方周末》访问，讨论如何让移民维权更加理性的问题，其中也涉及到了怒江建坝和虎跳峡建坝议题。由于在这些非常有影响力的媒体报导中扮演主动的消息源角色，NGO的理性声音也就到了广泛传播，因此，NGO就可能在议题的「意义争夺」中占据有利位置。
（三）进行国际动员，拓展议题的政治机会，并引起国际媒体关注
2003年12月，「世界河流与人民反坝会议」在泰国举行，「绿色流域」、「绿家园志愿者」和「自然之友」也参与其中，它们共同在大会上呼吁保护怒江。最终中国环保NGO和另外来自60多个国家的80个NGO以大会的名义联合为保护怒江签名。联合签名书递交联合国教科文组织，联合国教科文组织回信，称其要「关注怒江」。
2004年3月底，「绿家园志愿者」等组织参加在韩国济州岛召开的第五届联合国公民社会论坛。会上，「绿家园志愿者」代表作了「情系怒江」的专题讲演。会议期间，各国代表纷纷签名表示支持保留中国最后的生态江河怒江。
类似这样的国际动员行为，为NGO的反坝行动寻求了更广泛的同盟，增强了表达诉求的权威性，也因此拓展了议题的政治机会。更为重要的是，议题逐渐得到国际媒体的关注，仅《纽约时报》就两次用主要版面记录有关怒江建坝之争的文章。此外，法国《世界报》、日本《朝日新闻》等国际主流媒体也对中国西部江河开发与可持续发展之争做了长篇报导。这些国际媒体的报导从某种程度上构成了国际压力，并对于中国政府的决策产生影响。
（四）建设专题网站，促进议题传播
2004年3月14日是世界江河日，NGO们制作出了「情系怒江」中英文网站。网站提供各种关于怒江建坝的最新动态，刊登了大量怒江摄影图片，以此吸引更多民众的关注，也为记者报导该议题提供相关的信息支持。网站还刊发了大量的记者对怒江民众的访谈，以及国内外各种关于江河建坝的争议，这些内容，传递出了当地民众的声音，丰富了议题的内涵，因此也推动了议题的传播。另外，「绿家园志愿者」还设立了《绿家园每日江河信息》邮件组，每天给数百位记者发送与中国江河相关的环境新闻，吸引他们对这个议题领域保持关注。
二、合法化框架形成
在得到媒体关注之后，社会组织／社会民众也要注意使用「可能得到制度认可的方式进行意见表达，以避免这种行为被国家制度或者媒体视为异端」（Gamson & Modigliani, 1989）。也就是说，它们必须为自己的反对论述，寻找「合法化框架」（legitimating frame）。在中国现有的制度架构下，市民社会议程得以形成，更是与「合法化框架」的使用密切相关。
在接受媒体访问的过程中，参与议题的两个民间环保NGO—云南「绿色流域」和北京「绿家园志愿者」—有意识地把自己的诉求进行了合法化，援引了大量的国家话语和国际案例，作为表达的依据。经过收集、分析两家NGO接受《南方周末》、《中国青年报》、《南方都市报》、《中国新闻周刊》等媒体采访时的话语表达，我们发现，环保NGO所使用的合法化框架包括程序正义、国家利益、国际规则以及环境正义等四类，7而每一类框架，又包含了不同的论述。
（一）程序正义框架
论述1：政治文明和程序正义
「我国正走向政治文明，在重大的决策中，要让老百姓知情和参与。这是可持续发展的路子，也是中央大力提倡的。我们相信地方政府迟早会理解的。」
论述2：信息公开和民众参与
「政府的宣传应该把一切有关水坝的事实告诉群众，包括负面的东西，要给他们更多的信息，给他们更多的时间讨论，去衡量一下他们的好处究竟在哪里。受影响的群众应该能够参与到大坝修建的不同的过程中间。」
（二）国家利益框架
论述3：国家安全
「怒江作为目前我国仅存的两条原始生态江河之一，应从国家生态安全长期目标出发，将其作为一条生态江予以保留，不予开发。」
论述4：地方政府和企业可能伤害国家利益
「从电厂的利益来说，他们是赚钱了，但企业挣钱不等于国家获益，特别是对库区老百姓几乎没有起到多大作用。」
（三）、国际规则框架
论述5：国际压力
「怒江开发涉及到国际关系，流域开发应该有一种系统的思想。任何单向的开发都必须符合综合流域开发的规划。这条原则也被联合国称为流域外交。另外，三江并流自2003年被列入《世界遗产名录》后，开发可能将三江并流列入濒危遗产名录之中。」
论述6：国际先进经验
「国际上反坝的声音越来越强，更多的国际环保志愿者，环保人士开始觉醒了，在这个过程中，他们更多注意的是生态的作用，动物的作用。因此我们也应该注意。」
（四）环境正义框架
论述7：可持续发展
「过去我们只注重工程的眼前效益，但是不考虑工程对于生态环境与文化遗产的破坏。这是不利于可持续发展的。」
论述8：保护生态、敬畏自然
「中国人有很多很多的信仰，应该呼吁我们崇拜自然的时候已经到了。跟自然共存，跟人和平共存。」
从相关的媒体报导来看，这些合法化框架的灵活使用，帮助草根NGO和议题避免被贴上「敏感」与「负面」的标签，这使得议题的展开也不至于在初期就遇到很大的阻力，而NGO也可能成为议题主要的「定义者」（primary definer）。事实上，在环保NGO参与的一系列议题当中，我们都可以发现这些合法化框架的使用。
三、「媒体共鸣」
学者们研究发现，由于精英媒体或全国性媒体常扮演着「意见领袖媒体」的角色，因此它们所使用的报导框架以及消息源，可能影响到整个媒介体系对于议题的报导。这一现象被称为「媒体共鸣」（Noelle-Newmann & Mathes, 1987）。「媒体共鸣」，往往能够让议题凝聚起公众舆论的关注，迫使决策者调整政策取向。
在怒江议题中，环保NGO的呼吁很快引起了媒体对于议题的关注，相关的内容开始以较大篇幅出现在媒体之上。根据不完全统计，从2003年8月到2004年9月，仅中央和国家级的中外报刊杂志、广播、电视媒体就有近百家；相关内容有上百篇。8而地方性的媒体也有很多报导。
本文将中国的报刊分类为传统党报、市场化倾向报刊、专业主义倾向报刊和行业报刊等四类，并发现不同类型的媒体对于议题的报导有所不同。作为传统党报的代表，《人民日报》发表了一些支持建坝的报导，比如，〈云南启动「三江」水电资源开发〉（人民日报，2003.7.25: 1），〈怒江中下游开发水电〉（人民日报，2003.9.2: 6），〈中国水电建设何去何从〉（人民日报，2004.11.1: 15）；它也刊登了呼吁建坝需要谨慎的报导，比如〈为子孙保留一条生态江〉（人民日报，2003.9.11: 11），以及〈水电开发莫忘环境保护〉（人民日报，2003.9.19: 14）。由此可以看到，《人民日报》在这个议题上所出现的意识形态的混乱，或者说，《人民日报》的不同板块承担了完全不同的职能，有时候彼此分裂。
而真正在议题当中表现活跃的是一些具有专业主义倾向的媒体，9比如中央电视台【新闻调查】栏目、《南方周末》、《中国青年报》和《南风窗》等全国性媒体。以《中国青年报》为例，它总共发表关于怒江议题的报导和评论23篇。在相关报导中，《中国青年报》明显更多将反对建坝的专家和NGO人士作为消息源。比如，〈怒江水坝计划遭遇反对声〉（中国青年报，2003.8.19: 2），〈最后的生态河流上要修13道坝 众多专家棒喝怒江开发〉（中国青年报，2003.9.5: 2）等报导，都是如此。在报导和评论文章的框架使用上，《中国青年报》主要使用了「环境正义」和「国际规则」框架，少部分则使用了「程序正义」、「不负责任政府」框架。这些框架的使用，和NGO人士接受访谈时设定的方向非常相近。
可以说，这些具有专业主义倾向的媒体，大多发挥了自身的能动性，采用了对NGO较为有利的新闻生产方式，在消息源引用和框架使用上都表现出「民间立场」,并对工程采取批评态度。由于它们也是整个媒介体系中的「意见领袖」，它们对于议题的报导和评论方式，也对其他媒体产生了影响。因此，不同类型的媒体逐渐形成「媒体共鸣」，并推动议题高峰期到来，引起社会对于议题的广泛关注。而且，公众舆论也倾向于支持NGO「反对建坝」的诉求。
四、问题界定
越来越多的学者认为，一个公共议题的意义是「构建出来的」，那么，在一个市民社会议程当中，行动者如何建构议题的意义，凸显现状的不公与形势的迫切，并明确问题的责任归属，从而渲染议题的「天然正义」色彩，是一个非常重要的环节（Klandermans, 1997; Snow & Benford, 1992）。而「意义建构」的一种重要策略，就是对于社会问题进行界定。
在怒江议题中，NGO和媒体对于问题的界定有一个演变的过程。在初期，NGO凸显大坝建设对于生物多样性和文化多样性的破坏，报刊上也出现不少对于当地生态环境的报道，强调怒江是「最后的生态河流」。这个阶段的新闻故事带有明显的煽情色彩，未有形成批评性的论述。
而在第二个阶段，随着媒体对于议题的关注增多，NGO开始在议题当中将责任和过错归于特定的对象，以形成社会运动者和责任方之间鲜明对峙的局面。在这个阶段，我们见到媒体聚焦于议题背后的利益关系，并进而界定问题的责任归属。由此，电力企业、地方政府便首先遭到质疑，成为环保NGO和媒体的问责对象。此时的媒体报导，也逐渐把议题定义为一场利益博弈。《经济观察报》、《中国新闻周刊》、《南方都市报》和《青年参考》的报导都表现出这个特点。10
通过强调大坝建设背后的利益格局，以及利益集团对于公共利益的破坏，NGO和媒体塑造出一个「不公义」的「他们」的形象，并将其置于「我们」（NGO和普通民众）的对立面。这一对立冲突的故事，是「问题界定」的结果，这既可以唤起民众的警觉，并为民间声音定下「合法」、「正义」的基调；也塑造了弱小NGO与强大利益集团对峙的悲情形象，为议题的发展争取更大范围的民意支持。《经济杂志》2004年5月20日的封面报导〈怒江的民间保卫战〉，就是此一故事版本的一个集中表现。
在后期，议题又逐渐凸显大坝建设在决策程序和公众参与方面所存在的问题，开始呼吁程序的正义。这些具有理性色彩的批评论述，主要来自于接受媒体访问的专家，以及给报社撰写评论文章的意见领袖等，它们轮番出现在媒体的日常报道和公共论坛版面上，推动了议题的发展，也给利益集团带来压力。而所有这些关于「问题界定」的论述，都在强调国家权威的话语基调之中展开，因此，NGO和媒体对于制度的批评也就具有了「意识形态合法性」。
当然，电力企业和地方政府也通过各种地方媒体和行业媒体展开「框架争夺」，并最终在媒体平台上与「反坝派」形成了一场大争论，但相对来说，利益集团的这些努力，对于全国性媒体、尤其专业主义倾向的媒体还是影响不大。
五、民意塑造
在NGO议题影响政策议题的过程中，「民意塑造」也起到了重要作用。关注议题的民众到底有多少，其实是决策者判断应不应该将议题确定为政策议程的关键因素。按照学者的研究，在一个议题当中，关注者永远会有所谓「关切的民众」和「一般大众」之分，前者对公共议题不仅十分关心，而且相当了解；后者是大多数人，他们对多数公共议题的注意力往往是短暂的；如果少数人关心的议题变为相当多人关切的公共议程，则决策者就会面临巨大的压力，而媒体议程也就极可能变为政策议程（Cobb & Elder, 1975: 107-108；转引自王绍光，2008: 49）。顺着这一个逻辑，我们必须追问，在当代中国的舆论环境中，NGO和媒体是如何将大众卷入议题之中，从而塑造出「民意景观」的？
第一，NGO致力于动员与议题关系密切的民众表达声音。从2003年10月开始，「绿色流域」就多次带领怒江边的村民开展对澜沧江的访问与考察。这种直接参观的方式，让怒江村民有机会看到建坝对于村庄和小区的毁灭性打击。与此同时，「绿色流域」帮助一些村民代表参加一些重要的国际会议，村民代表们终于有机会和政府官员们、电力公司高管、国内以及国外专家交换意见。这种「受难者」的权益表达吸引了国内外很多媒体的关注，他们的声音由此传达给了更多民众。
第二，突显议题的煽情性，从而激发受众的「情感卷入」。2004年初，NGO人士、媒体记者和当地民众将在怒江拍摄的照片，以「情系怒江」为名在北京、广州、上海等地巡回展出，唤起大批城市民众对于大自然的关注。另外，NGO和媒体从一开始就强调怒江是「最后一条生态河」、「最后一条处女江」，这也为「反对怒江建坝」议题获得情感认同，推动更多民众参与议题。
第三，另一种让民众情感卷入的逻辑则是Beck（1996）提到的「风险社会」的构造。因为随着经济改革和科技的发展，各种环境灾难、食品中毒和流行疾病，也时有发作，使得民众越来越意识到现代化发展中的不确定因素。在本文所分析的议题当中，可以看到媒体提供各种数据和国际经验，以「具象化」地说明建坝存在着较高「风险」。这也会让民众感觉到参与议题的必要。
第四，中国媒体在新闻实践当中，会有意引用一部分对于议题相当了解的民间人士作为消息源，并以「读者来信」、「专家言论」、「众论」、「网络意见」等方式直接刊发民众意见，从而形成议题具有了民意普遍关切的「景观」（李艳红，2006）。与此同时，媒体也常在报道和评论中赋予关切议题的民众以「环保主义者」、「现代公民」等称呼，这其实也是一个民意塑造的过程，因为当民众发现有更多与自己身份相仿的人参与其中，他们就会产生一种「集体身份」，觉得自己的表达是合法的，并且是众多民众当中的一员。
所有这些民意塑造的机制，都在影响民众对于议题的情感认同，并把更多的「一般大众」转变为「关切的民众」。随着关切议题的民众越来越多，他们就可能通过网络、大众媒体等平台表达自己的声音和情绪，从而使决策者意识到民意的压力。而另一方面，媒体通过报道和评论表达出自己的政治认同和态度倾向，将会直接对公共政策形成影响。尤其在当下的中国，并没有使用民调等方式了解公众面对重大公共议题时的态度，因此媒体的表达，就成为衡量民意偏向的重要指标。加之，媒体仍然具有「党的喉舌」角色，它们塑造出来的主流民意的景观，更会成为政策体系决策时的参考。
六、外部压力型议程形成和「政策窗开启」
早在1976年，学者Cobb和他的合作者就将政策议程设置划分为三个模式，即外压模式、动员模式和内参模式（Cobb, Ross & Ross, 1976）。受到Cobb的启发，学者王绍光（2008）根据中国的现实，将这三种模式作了进一步细分，区分出六种政策议程的模式，分别为由决策者建构议题的关门模式、动员模式；由智囊团建构议题的内参模式、借力模式；还有由民间设定议题的上书模式和外压模式等。而本文所分析的民众议题／NGO议题成为政策议题的过程，属于其中建构中国公共政策的外部压力型模式的逻辑。
在怒江议题中，媒体不仅通过各种方式表达了NGO人士和民众的诉求，形成民意的「景观」和批评性论述，它同时还通过采访相关的各级政府官员、追问相关利益团体等方式，将公共舆论的压力，直接输入政治体系当中，促成民间力量与国家之间的互动。而政府部门的有关响应，又再次被置于媒体的聚光灯之下，成为公共讨论的焦点，并接受民众的评论。因此，这些部门的表态也就必须面临民意的监督。可以说，媒体是一个重要的中介，它将民众的诉求和压力输入到政治体系中，并推动政治体系输出新的公共政策。这正是媒体推动外部压力型议程的本质。
一般来说，外部压力型议程的形成，与媒体平台上的焦点事件（focusing events）密切相关：焦点事件推动公共舆论和民间话语的发展，给决策者带来巨大的社会压力，因而促使决策者改变自身的议程。怒江议题就是这样一个焦点事件，它推动了「政策窗」（policy window）的开启，最终决策者将其纳入自身议程之中。2004年2月中旬，国务院总理温家宝在发改委上报国务院的《怒江中下游水电规划报告》上亲笔批示，明确表示对存在环保争议的工程要慎重上马，从而使怒江水电工程搁浅。这个中央表态在各种媒体上广为传播，被当做中央政府重视民意表达的一个典范。之后，虽然各方力量都尝试游说中央，但该工程未有正式重新启动。2009年年初，温家宝总理再次要求对该工程进行更细致的环境评估以便进行科学决策。11可以说，民间声音经过媒体平台的发酵，终于发展成为政策议程，而政府的决策，与媒体对于议题的报道偏向较为一致。这在中国的NGO发展与民间抗议的历史上，具有标志性的意义。
伍、结论与讨论
一、另类的市民社会
通过对于议题的分析，我们发现，市民社会议程在中国的出现和运作，说明社会力量影响政策议程的空间正在形成。但这一市民社会状态，并不表现为完全享有自治权的社会组织与完全自由的民意表达，而是由社会组织／社会民众通过与扮演「党的喉舌」角色的媒体形成密切的互动关系，建构一些承载了社会表达和公共论辩的议题，进而表达自己的声音并影响国家的政策议程。这构成了在转型期「全能国家」中的一种特殊的社会表达机制，它不断地在环境保护、性别解放、公共卫生、小区发展等政治风险较低的媒体议题领域发挥作用。
事实上，越来越多的社会组织已经意识到这个表达机制，并努力培育自己的媒体网络，推动公共议题的发展。由此，它们也不再小心翼翼地局限于国家的制度限制之下，而是表现出一定的对抗性，主动参与到对于公共政策的建构和讨论之中。除了本文提到的两个草根环保NGO，中国正在出现一些以政策倡导为主要工作方向的NGO，它们更加依赖通过媒体平台进行舆论动员，比如绿色和平组织就是如此。
而在2007年前后，随着媒体越发关注民众议程，以及民众越来越习惯于通过互联网与手机等新技术讨论和参与到公共事件中，我们开始看到一系列涉及民众公共生活安全的议题进入到网络媒体平台，继而发展成为传统媒体上有影响力的公共议程，并最终在不同程度上改变了政策议程。在其中，厦门民众成功迫使PX项目迁址，上海小区居民迫使沪杭磁悬浮列车停建是最有代表性的议题。可以说，在新的媒体环境下，市民社会议程的出现变得更为频繁，影响力也在增加。而这些议程的发展也基本依照本文所「描述」的逻辑过程展开。
如果放在中国社会转型的大背景下展开思考，我们就会发现，这些市民社会议程及其带来的民间力量对于公共政策的能动影响，呈现了公共参与和公民社会在后毛时代兴起的逻辑。在这里，媒体成为了一种制度性的政治参与的管道，它为公共利益的表达提供了空间，赋予了公众的反对性论述以一定程度的合法性，也推动政府对于民意的响应。因此，可以说，本论文在一定程度上也说明，在民主机制尚未真正出现的制度背景之下，社会组织和社会民众已经通过某些媒体议题形成公共表达，并与国家发生互动。媒体正在成为中国市民社会发展的一个重要平台。这是一种与西方社会不同的、带有中国特色的市民社会实践状态，我们也可以将其理解为中国从传统管理体制过渡到现代治理结构过程中的一个突破口。
二、「媒体市民社会」为何形成
如果说，「媒体市民社会」对于民间力量的发展如此重要，那么，我们可以进一步追问，为何处于转型期的NGO与媒体之间会形成这样一种「媒体市民社会」机制？为何NGO如此依赖媒体，而媒体则在新闻生产中选择了对NGO更为有利的方式？
从宏观层面看，中国的国家—社会关系随着改革开放的发展处在不断的调整当中，总的趋势是国家逐渐从一些社会领域当中退出，而社会组织/民间力量则努力争取自己的合法性以及拓展自己的表达空间。在现有的环境当中，社会组织最可能借助的力量就是具有体制身份的媒体，如果它们得到了媒体的报导，在某种程度上，就意味着被国家认同或者具有了社会的合法性；与此同时，媒体则以另外一种不同的逻辑在寻找自己的独立性。一直以来，中国媒体都是国家机器当中重要的一个组成部分，但是随着国家的逐渐退出和市场因素的推进，媒体的自觉意识也在发育。这个时候，媒体需要一种报导的载体，以表达一种与政府不同的声音，并逐渐展开自己的角色转换。NGO就符合了媒体承担「社会喉舌」角色的希望。12这一结构性的基础，正是「媒体市民社会」机制之所以形成的一个宏观原因。我们可以用图表显示如下：
在中观层面，「媒体市民社会」机制的形成，可以使用「场域」理论进行解释。Yang Guobin（2005）曾经用这个理论阐释环保NGO与其他若干场域（如社会企业家、互联网、媒体、国际NGO等）之间形成互动的合理性，他指出在中国目前的状况下，政治场域处于绝对的统领位置，其他的场域都是弱势地位，因而处于弱势位置的场域就会形成联盟关系，以谋求脱离于政治场域的独立性。而且，这些场域之间的联盟，将逐渐迫使政治场域受到限制，改善国家与社会的关系。
如图二所示，NGO和媒体都处于体制上的弱势位置，面临国家无微不至的管制，也都在为拓展自己的运作空间而努力，因此不同场域之间可能形成联盟。这就是「媒体市民社会」形成的中观体制基础。
在微观层面，「媒体市民社会」的形成，既与NGO所采取的各种媒体策略有关，也得益于媒体在市场化改革和专业主义兴起之后形成的新闻实践方式的拓展。前者主要指NGO的媒体网络建构、媒体近用策略和框架设定等；后者则指媒体在消息源引用和框架使用上的民间立场。事实上，这些微观机制，在本文分析议题时候，已经作出阐述。
在以上分析的宏观、中观和微观三个层面的因素中，正是转变中的「国家－社会」关系作为宏观背景的存在，产生了中观的「场域相近」的关系，以及微观层面上的能动者策略运作。这样一来，我们可以说，转变中的「国家－社会」关系，正是促成了这一「媒体市民社会」机制形成的关键因素。这也是中国的媒体与社会运动组织关系形态与西方国家之所以不同的根源所在。也许我们还可以做进一步阐述：处在转型期的「国家－社会」关系，比较可能推动媒体与社会组织的互相依赖、协作互动的关系，而在成熟的「国家－社会」关系下，媒体往往表现更为保守，并倾向于边缘化社会组织的诉求。而这也是观察不同国家中媒体与社会组织关系的一个重要视角。
三、「媒体市民社会」的潜力
在现有的制度架构下，「媒体市民社会」表现出了一系列的潜力：
（一）市民社会议程与公民文化的发展
在中国，我们从来缺乏对于传统政治的参与，长此以往，人们逐渐对于直接参与传统政治的可能性失去了信心。但是随着经济转型与消费社会的发展，一些与个人生活相关的议题和主题得到了发展，比如消费民主、环境保护、民间教育发展、信仰自由、公共卫生革命、妇女运动、同性恋运动等。在这些领域，人们开始有了参与公共事务的可能。
这种「生活形态政治」（lifestyle politics）在当代中国的兴起，和媒介的作用密切相关，它们多透过媒体平台表达诉求和展开公共论辩。在本文所分析的议题当中，人们通过媒体了解一项环境工程的兴与废，对其发表自己的看法，并可能在一定程度得到政府部门的响应或者直接影响了政策议程。这实际上成为了中国「公共参与」的一个出口。
而通过一系列媒体上公共论辩的练习，人们逐渐变成了有知情权的民众（informed citizen），也培养了对于公共事务的理性知识，以及对于公共政策的负责任态度。在现实条件允许的情况下，这种公共论辩就可能转入到现实世界当中（Guobin Yang，2005）。比如在「怒江议题」中，就由NGO举办了多次模拟听证会。因此，媒体平台上的这些市民社会议题，与现实世界当中各种各样的「项目听证」，一起培养了“公民文化”的发展，刺激了公共空间在中国的产生。
（二）话语运动形成
事实上，接连不断形成的NGO议题和由城市民众推动的民间议题，也可以定义为一场对于制度和政策提出批评的话语运动。话语运动之所以重要，首先就是因为它增加了NGO议题／民间议题的能见度，使其在媒介体系和社会系统当中具有合法性，这使得NGO和普通民众更容易获得媒介近用权，它们的论述也更容易进入到媒介平台之中。
其次，话语运动通过对于某一类议题的反复阐释，形成了一套主流话语（李艳红，2000）。在这套话语中，环保NGO以及它们的志愿者往往被中国媒体定义为一种新生力量，它们不仅要对抗力量强大的利益集团和某些不顾公共利益的地方政府，还要受制于体制上和资源上的诸多限制。这一基本话语成为许多媒体报导环保议题时候的主流论述。
再次，学者的研究还指出，话语运动帮助形成一种运动的社会身份。这不仅作用于某个NGO，而且有助于确定整个环保运动的集体认同（collective identity）（许传阳，1997）。虽然在现实世界中，环保NGO／城市大众的行动是分散而断裂的，但在媒体论述当中，它们仿佛形成了同一的身份以及共同的诉求，因此也就具有更大的影响力。
（三）重构NGO和政府的关系
在本文的分析中，我们发现媒体作为重要的政治资源，正在扩展NGO的活动空间，并重构NGO和政府之间的互动关系。因此，一种更加活跃、更具挑战性的市民社会运作方式开始出现。
四、「媒体市民社会」的限制
「媒体市民社会」这一概念，揭示出当代中国的社会与国家进行对话的机制和潜力；但另一方面，在现有的空间下，媒体成为了一种太过重要的社会表达方式，也必将带来自身的限制：
（一）来自国家的限制
民间议题对于实际政策的约束依然乏力。比如在本文所分析的「怒江建坝」议题中，媒体轮番的报导，也只是使得大坝工程暂时平息，但之后各种「重新上马」的动议不绝于耳。也就是说，这样一个通过媒体作为「表达平台」的市民社会存在着很多的限制，它是否得到国家的响应或者被纳入政策议程当中，仍然在很大程度上取决于国家的自觉响应。
而且，在NGO／城市民众建构的议题涉及到较为重大的利益集团时，国家甚至可能用一纸禁令，对议题的发展进行行政干预，一旦这种情况发生，继续报导议题的空间就被剥夺了，媒体只好等待合适的报导议题的时机，或者写作一些「内参」，13通过体制内的管道传达社会的诉求。
另外，目前来看，能够在媒体上进行「社会表达」的议题依然集中在消费民主、环保和性别解放等领域，而一些挑战性更强的议题领域，就难以进入「媒体市民社会」的空间。加之，这些议题都是在一种强调「中央权威」的话语当中展开，因而这些议题的发展，在形成社会表达的同时，也突显了「国家」（中央）对于「社会」的援助，而不是突显这两种力量之间的平等对话。所以，NGO议题／民间议题虽然具有「解放」作用，但却不能过分高估其对于国家权威的制约作用。
（二）来自NGO的限制
这一「媒体市民社会」机制，也面临许多来自NGO自身的限制。第一，由于过分依赖于媒体平台上的互动，意味着NGO会面临目标分散的困境。它们既要做好日常工作，又要投入大量精力与媒体互动，构建媒体议题。这样就导致很多NGO在发展自身能力方面的力量反而不足。与此紧密相关的是，在和媒体互动的过程中，通常情况下只有那些合法性程度比较高、财务状况好、国际化程度高的NGO才比较有建构议题的可能，而一些资源不足的组织，则因为缺乏吸引媒体关注的能力，而完全被边缘化了。
第二，NGO从一开始就有所分类，有的集中于小区的培育，有的关注理论性的研究，有的则着重进行政策倡导。分工的不同，也就自然区别了它们与媒体的关系。但在这样的一种氛围下，所有NGO都期待得到媒体的报导，它们在选择议题上，就会较多考虑媒体的兴趣和取向，而一些可能得不到关注的议题和行为，就得不到发展。这其实影响了NGO的专业化进程，影响NGO的多样性发展。
第三，如同Gitlin（1980）和孙秀蕙（1994）所指出的那样，在NGO资源匮乏而过分依赖传媒的时候，组织往往容易因为媒体的聚光效应走向夸张化，或是陷入新奇与仪式的双重困局，因而偏离了行动主题。这已经是引起学者们普遍关注的问题，同样足以引起中国NGO的警惕。
（三）来自媒体的限制
首先，媒体同时承担「党的喉舌」以及「社会喉舌」的双重角色，将可能对于「媒体市民社会」机制形成限制。这两重角色之间，有时候是相互矛盾的，取决于在具体的议题当中这两种制度性身份是否冲突（Chen, 2003）。当议题对于现有制度的冲击比较大，媒体则只能扮演「党的喉舌」角色，比如在「反对怒江建坝议题」中，国家有关部门在后期发布了媒体禁令，这个时候媒体只能停止了所有对于该议题的报导。
其次，当「社会表达」与媒体的市场角色形成冲突时，也有可能被边缘化。比如在议题中，《人民日报》就曾刊登〈中国水电建设何去何从〉文章，通篇只有中国电力企业联合会某副理事长一个消息源。看起来更像是一个企业公关稿件。所以，媒体的市场利益也影响了「媒体市民社会」的作用。更加值得注意的是，在一些媒体当中，已经出现以「环境新闻缺乏市场效应」为借口，关闭了环保版面的情况，《中国青年报》编辑张可佳所在的「绿版」就遭遇这一厄运。
再其次，媒体还有一个值得注意的倾向，那就是为被报导者贴标签。在相当长一段时间之内，它们给环保NGO贴上了诸如「环保志愿者」、「环保团体」等标签，这是非常友好的称呼。但在「怒江议题」的后期，一些媒体给环保NGO贴上了「激进环保主义者」的卷标，对于组织来说，这是一种危险的倾向。负面的「标签化」可能是一个运动逐渐被瓦解的开始。但问题是，过分依赖于媒体而形成的社会表达，天然也存在着这样的风险。
可以说，在一个市民社会尚未发展成熟的转型国家中，围绕媒体形成的社会表达，成为了市民社会与国家互动的重要方式，使得一些民间声音能够通过公共论辩的方式得到政策响应，但这种并非制度化的表达机制，又有着很多的限制。
（作者为中山大学传播与设计学院新闻传播学系讲师。主要研究兴趣包括NGO的媒体策略，媒体与社会运动，媒体与公共政策，底层社会的传播赋权等，我的同事李艳红教授为本论文的思考提供了帮助，特此鸣谢。）
（原载：《新闻学研究》，第一○○期）
通常来说，社会民众对公共政策的意见表达，可以分为直接管道和间接管道。间接管道指民众通过正式管道（例如选举）与非正式管道（透过政党、利益集团和大众媒体）等方式进行表达；直接管道则包括投书、游说、请愿、游行示威，以及座谈会、听证会、民意调查和公民投票等方式（余致力，2002；转引自廖述铭，2002）。
在传统的中国政治架构中，以上的社会民意表达机制并非完全畅通，而一个公共政策的出台通常也是政治精英安排的结果。但近年来，随着中国市民社会的发展以及民意表达机制的开拓，我们越来越多地看到底层民意对于政府决策和政府行为的影响。其中一个重要的现象是，一些由NGO和城市民众推动的议题，经过在媒体平台上的发酵，逐渐被纳入政府议程之中。比如NGO推动的「反对怒江建坝议题」、「反对圆明园铺设防渗膜议题」、「反对乙肝歧视议题」等，城市民众推动的议题则包括「反对上海磁悬浮列车」、「反对厦门PX项目」等。这些议题在环境保护、小区发展、妇女解放、艾滋病救助等领域的密集出现，说明市民社会与国家之间的互动方式正在发生调整，一些新的民意表达机制和公共参与机制也在形成之中。这些市民社会议程，与「可持续发展」、「善治」以及「以人为本」等国家发展战略有着高度的默契。
本文将这样一种基于媒体平台之上的社会组织／社会民众与国家之间的互动机制称为「媒体市民社会」，它强调的是，社会组织／社会民众通过媒体建构议题（building agenda），或者民众的声音经由媒体的焦点事件（focusing event）凝聚而成，进而将民意传递至国家机关，并对政策议程（policy agenda）产生影响。我们认为，这一媒体平台上的市民社会力量，正在成为当代中国一种重要的政治参与的管道，它赋予了公众表达以一定程度的合法性，也推动政府的善治运动。
本文的内容安排，围绕「媒体市民社会」这一理论假设展开。我们将首先回顾相关文献，接着梳理环境NGO发展过程中的一系列重要议题，说明本文的个案选择和研究方法，并进一步论述「媒体市民社会」的运作机制、政治潜力以及限制。
贰、传播视角中的国家与社会关系变迁
学术界使用「市民社会」这一概念关注中国问题，大概可以追溯到1990年代初。一个标志性的时间是，1993年Modern China（《当代中国》）杂志第19期刊登了一系列讨论中国市民社会和公共领域的文章，作者包括了黄宗智、罗威廉等六位国际著名学者。这些学者使用了「市民社会」这一分析框架，从而理解近代中国城市中兴起的不受国家干涉的自治活动，并认为这是中国市民社会的雏形。这一关于「中国市民社会」的论辩，对于国内学术界产生了巨大的影响。
在此一关键节点的前后，很多国内学者也从同一理论框架出发，关注中国是否存在一个具有自主性的市民社会（邓正来、景跃进，1992；张静，1998）。1这些注重民间社会自生力量的学者认为，传统对于中国社会的制度变迁的研究，过于强调由上至下（top-down）的动员模式，而对于来自于社会的由下向上（down-up）的改革动力关注不足，于是他们从各个学科的角度观察市民社会在中国的发展逻辑。比如邓正来（2000）通过对北京三个民营书店的空间拓展过程的研究，指出这个过程虽然没有体制转换的冲突，但其本身却是市民社会与国家之间的互动所导致的「未意图扩展」的结果（unintended consequences）。这一学术探讨的热潮，推动「小政府—大社会」成为了主流的改革话语，这也产生社会变动的结果：在同一时期，草根NGO开始迎来了一个快速发展的阶段。
这些研究奠定了本文展开的逻辑起点，即关注中国社会的自治性力量的兴起过程。但目前看来，现有研究也存在着一些不足：首先，这些研究大多缺乏操作性或者观察性概念，因而无法揭示中国市民社会的生长与实践机制。其次，学者们大多倾向于认为，形成中的中国市民社会应当是「被动」与「非对抗性」的，以此求得政府的容忍，但是在本文所观察的环保NGO议题中，社会组织／社会民众并不完全被动地局限于国家设定的制度安排，而是主动地利用媒体作为政治表达的资源，形成对于企业甚至政府的压力，并倡导政策的出台。因此我们注意到一个活跃、甚至具有一定对抗性的市民社会形态正在出现。再其次，过去对于市民社会的研究，更多强调了社会组织／社会民众的资源动员能力和自组织能力等，但是对于由它们推动的表达政治，却关注较少。
本文还是使用了市民社会这个框架，但为了从传播的视角说明中国市民社会与国家互动的实践逻辑，我们的研究策略是：运用媒体与公共政策研究的一系列理论概念，从而「描述」民间声音是如何经由媒体平台而输入政治体系当中，并促使决策者调整政策议程的；在其间，议题倡议者如何把握政治机会，通过各种媒体策略争取社会普遍的关注，从而打开「政策窗」（policy window）（Kingdon, 1995）。
事实上，对于媒体与公共政策关系的研究，一再证明媒体对于政府决策有相当的影响力，媒体将民众诉求输入（input）至政治体系之中，它为民众参与公共活动提供了平台和机会，也能对政府形成政策压力 （Kingdon, 1995; Cobb & Elder, 1975）。因此，运用这一领域的理论概念，对中国市民社会议程的发展进行带有理论指向的描述，可能丰富我们对于中国市民社会发展的动力机制、机会和限制的理解。
叁、环保NGO议题梳理与个案选择
如上所说，本文以环保NGO推动的议题为例，说明「媒体市民社会」的运作机制，这是一个非常活跃的社会议题领域。1994年「自然之友」在北京注册，标志着中国草根环保NGO开始取得发展并逐步进入一个发展的加速时期。一开始，这些草根组织往往采取论坛、讲座、小区教育等非对抗性的活动方式，以提高民众的环保意识，推动国家的可持续发展。但随着环保问题日益获得社会关注以及NGO自身的逐步发展，它们推动了一系列体现公民参与，表达民间声音，并促成不同程度制度改革的议题。
1997年由「自然之友」建构的「保护青海藏羚羊议题」，被认为是中国环保NGO进入公共议程的第一个重大战役，从此环保NGO跨越了原来在小范围内开展环境教育的活动形式。可以说，正是得益于在媒体平台上的公共表达，环保NGO开始具备了与国家进行互动的机制与能力——中国的环保NGO虽然没有采取西方环保运动者游行、集会、开展海报宣传等诉求方式，但它也能够对国家的公共政策产生影响。根据议题涉及的维度和制度指向的不同，本研究把由中国环保NGO发起并形成政策影响的主要媒体议题归为三类：2
从三个维度的媒体议题来看，其政治意味和制度指向有逐步深入的趋势。第一个层次的媒体议题主要涉及的是人与自然的关系，这类议题往往容易得到呈现；到了第二层次，环保NGO议题在本质上介入深层次的利益格局中，于是很多活动也就具有了更多的对抗性；而到了第三个层面，环保NGO议题更加侧重进行公众动员，以及对政府进行监督和政策倡导。可以说，环保NGO议题由低到高层次逐步发展，其政治、社会影响力也就越大。
在这一系列议题中，「反对怒江建坝议题」是一个重要的案例。首先，这个议题虽然属于以上提及的第二个层次的议题，但议题牵涉到强大的利益集团与背后的地方政府力量，因此表现了NGO与权力机关形成「对抗」的情景；其次，在2003年以来的一系列江河开发大争论中，这是一个关注度最高的事件，而且，草根NGO通过在媒体平台上建构议题，形成舆论风暴，暂时停止了工程进展，充分呈现了市民社会的力量；再其次，该议题从2003年持续至今，不同角色之间的争夺也非常激烈，因此成为了观察媒体市民社会运作机制的合适案例。
在研究方法上，本文主要采用了「深度访谈」与「参与式观察」等方法。在具体的操作中，笔者对议题所涉及到的NGO的创办人、NGO媒体策略实施者、以及从事NGO议题报导的记者进行了深度访谈，此外，笔者更多次参与NGO的论坛、活动，体会它们在议题中所运用的媒体策略。本文也对《人民日报》、《南方周末》、《中国青年报》、《南风窗》、《中国新闻周刊》等媒体的相关报导进行分析，它们在议题中表现较为活跃。对于相关报导，本文采取了「框架分析」（Frame Analysis）的方法。
肆、「媒体市民社会」的运作机制
「反对怒江建坝议题」开始于2003年7月《云南日报》的一篇报导，报导称，有一个公私合营的集团要在怒江上建造13座大坝。该规划设计装机容量超过2,100万千瓦，超过了三峡水利枢纽工程1,820万千瓦的设计水平。4报导指出，如果获得通过的话，该工程将在2003年9月开始启动。这一篇报导拉开了议题的序幕。
在「怒江议题」中，两个民间环保NGO的工作尤其突出，分别是于晓刚创办的云南「绿色流域」，5以及汪永晨在北京创办的「绿家园志愿者」，他们构成了「反坝派」的一方；而地方政府、电力公司等则构成了「建坝派」的核心力量。各方力量的互动，展现了民间声音发展成为政策议题的过程，也构成了「媒体市民社会」的运作机制。
一、NGO的媒体策略运用
在媒体与公共政策的研究中，议题倡导者的媒体策略运用，并非一个理论重点。但观察中国的市民社会议程，却会发现这往往是社会组织／社会民众影响公共政策的一个重要步骤。在怒江议题当中，于晓刚和汪永晨等NGO人士就使用了一系列媒体策略：
（一）发动媒体网络，为媒体提供信息补贴6
2003年9月3日，「绿家园志愿者」的创办人汪永晨联络多位学者，在国家环保总局主持召开的论证会上，对怒江建坝提出了抗议。汪永晨还发动经常参加「环境记者沙龙」的十几家媒体的记者参加了会议，将专家们反坝的声音通过各大主流媒体传向社会。「北京会议」日后被称为「打响了怒江保卫战的第一枪」。
「环境记者沙龙」由汪永晨的「绿家园志愿者」和《中国青年报》记者张可佳的「绿岛」组织共同举办，主要向环境领域的记者传达相关信息和新闻线索，有时候也围绕某个议题的报导策略展开讨论。随着几年的积累，「环境记者沙龙」已经建立了一个比较稳定的媒体网络，来自不同媒体的几十位记者经常参加活动。事实上，很多环保NGO议题的发展，都得益于「环境记者沙龙」的关注，怒江议题的发起也是如此。
在第一波报导之后，「绿家园志愿者」和「绿色流域」又于 2004年2月16日至24日组织多家全国的媒体到怒江进行采访考察。这样的工作，为媒体对于怒江议题的报导提供了信息补贴，有利于记者展开报导。随后，大批关于怒江生物多样性与文化多样性的报导出现在媒体上，再次表达了媒体与NGO反对建坝的相近立场。这些报导向政策体系输入了民间诉求，但此时官方尚未作出回应。
（二）接受媒体采访，成为消息源
事件的发展，很快得到一些具有精英意识的媒体的关注，它们主动找到NGO人士作为报导消息源。2003年12月底，于晓刚接受了中央电视台【新闻调查】栏目的采访。该节目在两会期间播出，引起强烈反响。到了2004年9月，于晓刚又接受《南方周末》访问，讨论如何让移民维权更加理性的问题，其中也涉及到了怒江建坝和虎跳峡建坝议题。由于在这些非常有影响力的媒体报导中扮演主动的消息源角色，NGO的理性声音也就到了广泛传播，因此，NGO就可能在议题的「意义争夺」中占据有利位置。
（三）进行国际动员，拓展议题的政治机会，并引起国际媒体关注
2003年12月，「世界河流与人民反坝会议」在泰国举行，「绿色流域」、「绿家园志愿者」和「自然之友」也参与其中，它们共同在大会上呼吁保护怒江。最终中国环保NGO和另外来自60多个国家的80个NGO以大会的名义联合为保护怒江签名。联合签名书递交联合国教科文组织，联合国教科文组织回信，称其要「关注怒江」。
2004年3月底，「绿家园志愿者」等组织参加在韩国济州岛召开的第五届联合国公民社会论坛。会上，「绿家园志愿者」代表作了「情系怒江」的专题讲演。会议期间，各国代表纷纷签名表示支持保留中国最后的生态江河怒江。
类似这样的国际动员行为，为NGO的反坝行动寻求了更广泛的同盟，增强了表达诉求的权威性，也因此拓展了议题的政治机会。更为重要的是，议题逐渐得到国际媒体的关注，仅《纽约时报》就两次用主要版面记录有关怒江建坝之争的文章。此外，法国《世界报》、日本《朝日新闻》等国际主流媒体也对中国西部江河开发与可持续发展之争做了长篇报导。这些国际媒体的报导从某种程度上构成了国际压力，并对于中国政府的决策产生影响。
（四）建设专题网站，促进议题传播
2004年3月14日是世界江河日，NGO们制作出了「情系怒江」中英文网站。网站提供各种关于怒江建坝的最新动态，刊登了大量怒江摄影图片，以此吸引更多民众的关注，也为记者报导该议题提供相关的信息支持。网站还刊发了大量的记者对怒江民众的访谈，以及国内外各种关于江河建坝的争议，这些内容，传递出了当地民众的声音，丰富了议题的内涵，因此也推动了议题的传播。另外，「绿家园志愿者」还设立了《绿家园每日江河信息》邮件组，每天给数百位记者发送与中国江河相关的环境新闻，吸引他们对这个议题领域保持关注。
二、合法化框架形成
在得到媒体关注之后，社会组织／社会民众也要注意使用「可能得到制度认可的方式进行意见表达，以避免这种行为被国家制度或者媒体视为异端」（Gamson & Modigliani, 1989）。也就是说，它们必须为自己的反对论述，寻找「合法化框架」（legitimating frame）。在中国现有的制度架构下，市民社会议程得以形成，更是与「合法化框架」的使用密切相关。
在接受媒体访问的过程中，参与议题的两个民间环保NGO—云南「绿色流域」和北京「绿家园志愿者」—有意识地把自己的诉求进行了合法化，援引了大量的国家话语和国际案例，作为表达的依据。经过收集、分析两家NGO接受《南方周末》、《中国青年报》、《南方都市报》、《中国新闻周刊》等媒体采访时的话语表达，我们发现，环保NGO所使用的合法化框架包括程序正义、国家利益、国际规则以及环境正义等四类，7而每一类框架，又包含了不同的论述。
（一）程序正义框架
论述1：政治文明和程序正义
「我国正走向政治文明，在重大的决策中，要让老百姓知情和参与。这是可持续发展的路子，也是中央大力提倡的。我们相信地方政府迟早会理解的。」
论述2：信息公开和民众参与
「政府的宣传应该把一切有关水坝的事实告诉群众，包括负面的东西，要给他们更多的信息，给他们更多的时间讨论，去衡量一下他们的好处究竟在哪里。受影响的群众应该能够参与到大坝修建的不同的过程中间。」
（二）国家利益框架
论述3：国家安全
「怒江作为目前我国仅存的两条原始生态江河之一，应从国家生态安全长期目标出发，将其作为一条生态江予以保留，不予开发。」
论述4：地方政府和企业可能伤害国家利益
「从电厂的利益来说，他们是赚钱了，但企业挣钱不等于国家获益，特别是对库区老百姓几乎没有起到多大作用。」
（三）、国际规则框架
论述5：国际压力
「怒江开发涉及到国际关系，流域开发应该有一种系统的思想。任何单向的开发都必须符合综合流域开发的规划。这条原则也被联合国称为流域外交。另外，三江并流自2003年被列入《世界遗产名录》后，开发可能将三江并流列入濒危遗产名录之中。」
论述6：国际先进经验
「国际上反坝的声音越来越强，更多的国际环保志愿者，环保人士开始觉醒了，在这个过程中，他们更多注意的是生态的作用，动物的作用。因此我们也应该注意。」
（四）环境正义框架
论述7：可持续发展
「过去我们只注重工程的眼前效益，但是不考虑工程对于生态环境与文化遗产的破坏。这是不利于可持续发展的。」
论述8：保护生态、敬畏自然
「中国人有很多很多的信仰，应该呼吁我们崇拜自然的时候已经到了。跟自然共存，跟人和平共存。」
从相关的媒体报导来看，这些合法化框架的灵活使用，帮助草根NGO和议题避免被贴上「敏感」与「负面」的标签，这使得议题的展开也不至于在初期就遇到很大的阻力，而NGO也可能成为议题主要的「定义者」（primary definer）。事实上，在环保NGO参与的一系列议题当中，我们都可以发现这些合法化框架的使用。
三、「媒体共鸣」
学者们研究发现，由于精英媒体或全国性媒体常扮演着「意见领袖媒体」的角色，因此它们所使用的报导框架以及消息源，可能影响到整个媒介体系对于议题的报导。这一现象被称为「媒体共鸣」（Noelle-Newmann & Mathes, 1987）。「媒体共鸣」，往往能够让议题凝聚起公众舆论的关注，迫使决策者调整政策取向。
在怒江议题中，环保NGO的呼吁很快引起了媒体对于议题的关注，相关的内容开始以较大篇幅出现在媒体之上。根据不完全统计，从2003年8月到2004年9月，仅中央和国家级的中外报刊杂志、广播、电视媒体就有近百家；相关内容有上百篇。8而地方性的媒体也有很多报导。
本文将中国的报刊分类为传统党报、市场化倾向报刊、专业主义倾向报刊和行业报刊等四类，并发现不同类型的媒体对于议题的报导有所不同。作为传统党报的代表，《人民日报》发表了一些支持建坝的报导，比如，〈云南启动「三江」水电资源开发〉（人民日报，2003.7.25: 1），〈怒江中下游开发水电〉（人民日报，2003.9.2: 6），〈中国水电建设何去何从〉（人民日报，2004.11.1: 15）；它也刊登了呼吁建坝需要谨慎的报导，比如〈为子孙保留一条生态江〉（人民日报，2003.9.11: 11），以及〈水电开发莫忘环境保护〉（人民日报，2003.9.19: 14）。由此可以看到，《人民日报》在这个议题上所出现的意识形态的混乱，或者说，《人民日报》的不同板块承担了完全不同的职能，有时候彼此分裂。
而真正在议题当中表现活跃的是一些具有专业主义倾向的媒体，9比如中央电视台【新闻调查】栏目、《南方周末》、《中国青年报》和《南风窗》等全国性媒体。以《中国青年报》为例，它总共发表关于怒江议题的报导和评论23篇。在相关报导中，《中国青年报》明显更多将反对建坝的专家和NGO人士作为消息源。比如，〈怒江水坝计划遭遇反对声〉（中国青年报，2003.8.19: 2），〈最后的生态河流上要修13道坝 众多专家棒喝怒江开发〉（中国青年报，2003.9.5: 2）等报导，都是如此。在报导和评论文章的框架使用上，《中国青年报》主要使用了「环境正义」和「国际规则」框架，少部分则使用了「程序正义」、「不负责任政府」框架。这些框架的使用，和NGO人士接受访谈时设定的方向非常相近。
可以说，这些具有专业主义倾向的媒体，大多发挥了自身的能动性，采用了对NGO较为有利的新闻生产方式，在消息源引用和框架使用上都表现出「民间立场」,并对工程采取批评态度。由于它们也是整个媒介体系中的「意见领袖」，它们对于议题的报导和评论方式，也对其他媒体产生了影响。因此，不同类型的媒体逐渐形成「媒体共鸣」，并推动议题高峰期到来，引起社会对于议题的广泛关注。而且，公众舆论也倾向于支持NGO「反对建坝」的诉求。
四、问题界定
越来越多的学者认为，一个公共议题的意义是「构建出来的」，那么，在一个市民社会议程当中，行动者如何建构议题的意义，凸显现状的不公与形势的迫切，并明确问题的责任归属，从而渲染议题的「天然正义」色彩，是一个非常重要的环节（Klandermans, 1997; Snow & Benford, 1992）。而「意义建构」的一种重要策略，就是对于社会问题进行界定。
在怒江议题中，NGO和媒体对于问题的界定有一个演变的过程。在初期，NGO凸显大坝建设对于生物多样性和文化多样性的破坏，报刊上也出现不少对于当地生态环境的报道，强调怒江是「最后的生态河流」。这个阶段的新闻故事带有明显的煽情色彩，未有形成批评性的论述。
而在第二个阶段，随着媒体对于议题的关注增多，NGO开始在议题当中将责任和过错归于特定的对象，以形成社会运动者和责任方之间鲜明对峙的局面。在这个阶段，我们见到媒体聚焦于议题背后的利益关系，并进而界定问题的责任归属。由此，电力企业、地方政府便首先遭到质疑，成为环保NGO和媒体的问责对象。此时的媒体报导，也逐渐把议题定义为一场利益博弈。《经济观察报》、《中国新闻周刊》、《南方都市报》和《青年参考》的报导都表现出这个特点。10
通过强调大坝建设背后的利益格局，以及利益集团对于公共利益的破坏，NGO和媒体塑造出一个「不公义」的「他们」的形象，并将其置于「我们」（NGO和普通民众）的对立面。这一对立冲突的故事，是「问题界定」的结果，这既可以唤起民众的警觉，并为民间声音定下「合法」、「正义」的基调；也塑造了弱小NGO与强大利益集团对峙的悲情形象，为议题的发展争取更大范围的民意支持。《经济杂志》2004年5月20日的封面报导〈怒江的民间保卫战〉，就是此一故事版本的一个集中表现。
在后期，议题又逐渐凸显大坝建设在决策程序和公众参与方面所存在的问题，开始呼吁程序的正义。这些具有理性色彩的批评论述，主要来自于接受媒体访问的专家，以及给报社撰写评论文章的意见领袖等，它们轮番出现在媒体的日常报道和公共论坛版面上，推动了议题的发展，也给利益集团带来压力。而所有这些关于「问题界定」的论述，都在强调国家权威的话语基调之中展开，因此，NGO和媒体对于制度的批评也就具有了「意识形态合法性」。
当然，电力企业和地方政府也通过各种地方媒体和行业媒体展开「框架争夺」，并最终在媒体平台上与「反坝派」形成了一场大争论，但相对来说，利益集团的这些努力，对于全国性媒体、尤其专业主义倾向的媒体还是影响不大。
五、民意塑造
在NGO议题影响政策议题的过程中，「民意塑造」也起到了重要作用。关注议题的民众到底有多少，其实是决策者判断应不应该将议题确定为政策议程的关键因素。按照学者的研究，在一个议题当中，关注者永远会有所谓「关切的民众」和「一般大众」之分，前者对公共议题不仅十分关心，而且相当了解；后者是大多数人，他们对多数公共议题的注意力往往是短暂的；如果少数人关心的议题变为相当多人关切的公共议程，则决策者就会面临巨大的压力，而媒体议程也就极可能变为政策议程（Cobb & Elder, 1975: 107-108；转引自王绍光，2008: 49）。顺着这一个逻辑，我们必须追问，在当代中国的舆论环境中，NGO和媒体是如何将大众卷入议题之中，从而塑造出「民意景观」的？
第一，NGO致力于动员与议题关系密切的民众表达声音。从2003年10月开始，「绿色流域」就多次带领怒江边的村民开展对澜沧江的访问与考察。这种直接参观的方式，让怒江村民有机会看到建坝对于村庄和小区的毁灭性打击。与此同时，「绿色流域」帮助一些村民代表参加一些重要的国际会议，村民代表们终于有机会和政府官员们、电力公司高管、国内以及国外专家交换意见。这种「受难者」的权益表达吸引了国内外很多媒体的关注，他们的声音由此传达给了更多民众。
第二，突显议题的煽情性，从而激发受众的「情感卷入」。2004年初，NGO人士、媒体记者和当地民众将在怒江拍摄的照片，以「情系怒江」为名在北京、广州、上海等地巡回展出，唤起大批城市民众对于大自然的关注。另外，NGO和媒体从一开始就强调怒江是「最后一条生态河」、「最后一条处女江」，这也为「反对怒江建坝」议题获得情感认同，推动更多民众参与议题。
第三，另一种让民众情感卷入的逻辑则是Beck（1996）提到的「风险社会」的构造。因为随着经济改革和科技的发展，各种环境灾难、食品中毒和流行疾病，也时有发作，使得民众越来越意识到现代化发展中的不确定因素。在本文所分析的议题当中，可以看到媒体提供各种数据和国际经验，以「具象化」地说明建坝存在着较高「风险」。这也会让民众感觉到参与议题的必要。
第四，中国媒体在新闻实践当中，会有意引用一部分对于议题相当了解的民间人士作为消息源，并以「读者来信」、「专家言论」、「众论」、「网络意见」等方式直接刊发民众意见，从而形成议题具有了民意普遍关切的「景观」（李艳红，2006）。与此同时，媒体也常在报道和评论中赋予关切议题的民众以「环保主义者」、「现代公民」等称呼，这其实也是一个民意塑造的过程，因为当民众发现有更多与自己身份相仿的人参与其中，他们就会产生一种「集体身份」，觉得自己的表达是合法的，并且是众多民众当中的一员。
所有这些民意塑造的机制，都在影响民众对于议题的情感认同，并把更多的「一般大众」转变为「关切的民众」。随着关切议题的民众越来越多，他们就可能通过网络、大众媒体等平台表达自己的声音和情绪，从而使决策者意识到民意的压力。而另一方面，媒体通过报道和评论表达出自己的政治认同和态度倾向，将会直接对公共政策形成影响。尤其在当下的中国，并没有使用民调等方式了解公众面对重大公共议题时的态度，因此媒体的表达，就成为衡量民意偏向的重要指标。加之，媒体仍然具有「党的喉舌」角色，它们塑造出来的主流民意的景观，更会成为政策体系决策时的参考。
六、外部压力型议程形成和「政策窗开启」
早在1976年，学者Cobb和他的合作者就将政策议程设置划分为三个模式，即外压模式、动员模式和内参模式（Cobb, Ross & Ross, 1976）。受到Cobb的启发，学者王绍光（2008）根据中国的现实，将这三种模式作了进一步细分，区分出六种政策议程的模式，分别为由决策者建构议题的关门模式、动员模式；由智囊团建构议题的内参模式、借力模式；还有由民间设定议题的上书模式和外压模式等。而本文所分析的民众议题／NGO议题成为政策议题的过程，属于其中建构中国公共政策的外部压力型模式的逻辑。
在怒江议题中，媒体不仅通过各种方式表达了NGO人士和民众的诉求，形成民意的「景观」和批评性论述，它同时还通过采访相关的各级政府官员、追问相关利益团体等方式，将公共舆论的压力，直接输入政治体系当中，促成民间力量与国家之间的互动。而政府部门的有关响应，又再次被置于媒体的聚光灯之下，成为公共讨论的焦点，并接受民众的评论。因此，这些部门的表态也就必须面临民意的监督。可以说，媒体是一个重要的中介，它将民众的诉求和压力输入到政治体系中，并推动政治体系输出新的公共政策。这正是媒体推动外部压力型议程的本质。
一般来说，外部压力型议程的形成，与媒体平台上的焦点事件（focusing events）密切相关：焦点事件推动公共舆论和民间话语的发展，给决策者带来巨大的社会压力，因而促使决策者改变自身的议程。怒江议题就是这样一个焦点事件，它推动了「政策窗」（policy window）的开启，最终决策者将其纳入自身议程之中。2004年2月中旬，国务院总理温家宝在发改委上报国务院的《怒江中下游水电规划报告》上亲笔批示，明确表示对存在环保争议的工程要慎重上马，从而使怒江水电工程搁浅。这个中央表态在各种媒体上广为传播，被当做中央政府重视民意表达的一个典范。之后，虽然各方力量都尝试游说中央，但该工程未有正式重新启动。2009年年初，温家宝总理再次要求对该工程进行更细致的环境评估以便进行科学决策。11可以说，民间声音经过媒体平台的发酵，终于发展成为政策议程，而政府的决策，与媒体对于议题的报道偏向较为一致。这在中国的NGO发展与民间抗议的历史上，具有标志性的意义。
伍、结论与讨论
一、另类的市民社会
通过对于议题的分析，我们发现，市民社会议程在中国的出现和运作，说明社会力量影响政策议程的空间正在形成。但这一市民社会状态，并不表现为完全享有自治权的社会组织与完全自由的民意表达，而是由社会组织／社会民众通过与扮演「党的喉舌」角色的媒体形成密切的互动关系，建构一些承载了社会表达和公共论辩的议题，进而表达自己的声音并影响国家的政策议程。这构成了在转型期「全能国家」中的一种特殊的社会表达机制，它不断地在环境保护、性别解放、公共卫生、小区发展等政治风险较低的媒体议题领域发挥作用。
事实上，越来越多的社会组织已经意识到这个表达机制，并努力培育自己的媒体网络，推动公共议题的发展。由此，它们也不再小心翼翼地局限于国家的制度限制之下，而是表现出一定的对抗性，主动参与到对于公共政策的建构和讨论之中。除了本文提到的两个草根环保NGO，中国正在出现一些以政策倡导为主要工作方向的NGO，它们更加依赖通过媒体平台进行舆论动员，比如绿色和平组织就是如此。
而在2007年前后，随着媒体越发关注民众议程，以及民众越来越习惯于通过互联网与手机等新技术讨论和参与到公共事件中，我们开始看到一系列涉及民众公共生活安全的议题进入到网络媒体平台，继而发展成为传统媒体上有影响力的公共议程，并最终在不同程度上改变了政策议程。在其中，厦门民众成功迫使PX项目迁址，上海小区居民迫使沪杭磁悬浮列车停建是最有代表性的议题。可以说，在新的媒体环境下，市民社会议程的出现变得更为频繁，影响力也在增加。而这些议程的发展也基本依照本文所「描述」的逻辑过程展开。
如果放在中国社会转型的大背景下展开思考，我们就会发现，这些市民社会议程及其带来的民间力量对于公共政策的能动影响，呈现了公共参与和公民社会在后毛时代兴起的逻辑。在这里，媒体成为了一种制度性的政治参与的管道，它为公共利益的表达提供了空间，赋予了公众的反对性论述以一定程度的合法性，也推动政府对于民意的响应。因此，可以说，本论文在一定程度上也说明，在民主机制尚未真正出现的制度背景之下，社会组织和社会民众已经通过某些媒体议题形成公共表达，并与国家发生互动。媒体正在成为中国市民社会发展的一个重要平台。这是一种与西方社会不同的、带有中国特色的市民社会实践状态，我们也可以将其理解为中国从传统管理体制过渡到现代治理结构过程中的一个突破口。
二、「媒体市民社会」为何形成
如果说，「媒体市民社会」对于民间力量的发展如此重要，那么，我们可以进一步追问，为何处于转型期的NGO与媒体之间会形成这样一种「媒体市民社会」机制？为何NGO如此依赖媒体，而媒体则在新闻生产中选择了对NGO更为有利的方式？
从宏观层面看，中国的国家—社会关系随着改革开放的发展处在不断的调整当中，总的趋势是国家逐渐从一些社会领域当中退出，而社会组织/民间力量则努力争取自己的合法性以及拓展自己的表达空间。在现有的环境当中，社会组织最可能借助的力量就是具有体制身份的媒体，如果它们得到了媒体的报导，在某种程度上，就意味着被国家认同或者具有了社会的合法性；与此同时，媒体则以另外一种不同的逻辑在寻找自己的独立性。一直以来，中国媒体都是国家机器当中重要的一个组成部分，但是随着国家的逐渐退出和市场因素的推进，媒体的自觉意识也在发育。这个时候，媒体需要一种报导的载体，以表达一种与政府不同的声音，并逐渐展开自己的角色转换。NGO就符合了媒体承担「社会喉舌」角色的希望。12这一结构性的基础，正是「媒体市民社会」机制之所以形成的一个宏观原因。我们可以用图表显示如下：
在中观层面，「媒体市民社会」机制的形成，可以使用「场域」理论进行解释。Yang Guobin（2005）曾经用这个理论阐释环保NGO与其他若干场域（如社会企业家、互联网、媒体、国际NGO等）之间形成互动的合理性，他指出在中国目前的状况下，政治场域处于绝对的统领位置，其他的场域都是弱势地位，因而处于弱势位置的场域就会形成联盟关系，以谋求脱离于政治场域的独立性。而且，这些场域之间的联盟，将逐渐迫使政治场域受到限制，改善国家与社会的关系。
如图二所示，NGO和媒体都处于体制上的弱势位置，面临国家无微不至的管制，也都在为拓展自己的运作空间而努力，因此不同场域之间可能形成联盟。这就是「媒体市民社会」形成的中观体制基础。
在微观层面，「媒体市民社会」的形成，既与NGO所采取的各种媒体策略有关，也得益于媒体在市场化改革和专业主义兴起之后形成的新闻实践方式的拓展。前者主要指NGO的媒体网络建构、媒体近用策略和框架设定等；后者则指媒体在消息源引用和框架使用上的民间立场。事实上，这些微观机制，在本文分析议题时候，已经作出阐述。
在以上分析的宏观、中观和微观三个层面的因素中，正是转变中的「国家－社会」关系作为宏观背景的存在，产生了中观的「场域相近」的关系，以及微观层面上的能动者策略运作。这样一来，我们可以说，转变中的「国家－社会」关系，正是促成了这一「媒体市民社会」机制形成的关键因素。这也是中国的媒体与社会运动组织关系形态与西方国家之所以不同的根源所在。也许我们还可以做进一步阐述：处在转型期的「国家－社会」关系，比较可能推动媒体与社会组织的互相依赖、协作互动的关系，而在成熟的「国家－社会」关系下，媒体往往表现更为保守，并倾向于边缘化社会组织的诉求。而这也是观察不同国家中媒体与社会组织关系的一个重要视角。
三、「媒体市民社会」的潜力
在现有的制度架构下，「媒体市民社会」表现出了一系列的潜力：
（一）市民社会议程与公民文化的发展
在中国，我们从来缺乏对于传统政治的参与，长此以往，人们逐渐对于直接参与传统政治的可能性失去了信心。但是随着经济转型与消费社会的发展，一些与个人生活相关的议题和主题得到了发展，比如消费民主、环境保护、民间教育发展、信仰自由、公共卫生革命、妇女运动、同性恋运动等。在这些领域，人们开始有了参与公共事务的可能。
这种「生活形态政治」（lifestyle politics）在当代中国的兴起，和媒介的作用密切相关，它们多透过媒体平台表达诉求和展开公共论辩。在本文所分析的议题当中，人们通过媒体了解一项环境工程的兴与废，对其发表自己的看法，并可能在一定程度得到政府部门的响应或者直接影响了政策议程。这实际上成为了中国「公共参与」的一个出口。
而通过一系列媒体上公共论辩的练习，人们逐渐变成了有知情权的民众（informed citizen），也培养了对于公共事务的理性知识，以及对于公共政策的负责任态度。在现实条件允许的情况下，这种公共论辩就可能转入到现实世界当中（Guobin Yang，2005）。比如在「怒江议题」中，就由NGO举办了多次模拟听证会。因此，媒体平台上的这些市民社会议题，与现实世界当中各种各样的「项目听证」，一起培养了“公民文化”的发展，刺激了公共空间在中国的产生。
（二）话语运动形成
事实上，接连不断形成的NGO议题和由城市民众推动的民间议题，也可以定义为一场对于制度和政策提出批评的话语运动。话语运动之所以重要，首先就是因为它增加了NGO议题／民间议题的能见度，使其在媒介体系和社会系统当中具有合法性，这使得NGO和普通民众更容易获得媒介近用权，它们的论述也更容易进入到媒介平台之中。
其次，话语运动通过对于某一类议题的反复阐释，形成了一套主流话语（李艳红，2000）。在这套话语中，环保NGO以及它们的志愿者往往被中国媒体定义为一种新生力量，它们不仅要对抗力量强大的利益集团和某些不顾公共利益的地方政府，还要受制于体制上和资源上的诸多限制。这一基本话语成为许多媒体报导环保议题时候的主流论述。
再次，学者的研究还指出，话语运动帮助形成一种运动的社会身份。这不仅作用于某个NGO，而且有助于确定整个环保运动的集体认同（collective identity）（许传阳，1997）。虽然在现实世界中，环保NGO／城市大众的行动是分散而断裂的，但在媒体论述当中，它们仿佛形成了同一的身份以及共同的诉求，因此也就具有更大的影响力。
（三）重构NGO和政府的关系
在本文的分析中，我们发现媒体作为重要的政治资源，正在扩展NGO的活动空间，并重构NGO和政府之间的互动关系。因此，一种更加活跃、更具挑战性的市民社会运作方式开始出现。
四、「媒体市民社会」的限制
「媒体市民社会」这一概念，揭示出当代中国的社会与国家进行对话的机制和潜力；但另一方面，在现有的空间下，媒体成为了一种太过重要的社会表达方式，也必将带来自身的限制：
（一）来自国家的限制
民间议题对于实际政策的约束依然乏力。比如在本文所分析的「怒江建坝」议题中，媒体轮番的报导，也只是使得大坝工程暂时平息，但之后各种「重新上马」的动议不绝于耳。也就是说，这样一个通过媒体作为「表达平台」的市民社会存在着很多的限制，它是否得到国家的响应或者被纳入政策议程当中，仍然在很大程度上取决于国家的自觉响应。
而且，在NGO／城市民众建构的议题涉及到较为重大的利益集团时，国家甚至可能用一纸禁令，对议题的发展进行行政干预，一旦这种情况发生，继续报导议题的空间就被剥夺了，媒体只好等待合适的报导议题的时机，或者写作一些「内参」，13通过体制内的管道传达社会的诉求。
另外，目前来看，能够在媒体上进行「社会表达」的议题依然集中在消费民主、环保和性别解放等领域，而一些挑战性更强的议题领域，就难以进入「媒体市民社会」的空间。加之，这些议题都是在一种强调「中央权威」的话语当中展开，因而这些议题的发展，在形成社会表达的同时，也突显了「国家」（中央）对于「社会」的援助，而不是突显这两种力量之间的平等对话。所以，NGO议题／民间议题虽然具有「解放」作用，但却不能过分高估其对于国家权威的制约作用。
（二）来自NGO的限制
这一「媒体市民社会」机制，也面临许多来自NGO自身的限制。第一，由于过分依赖于媒体平台上的互动，意味着NGO会面临目标分散的困境。它们既要做好日常工作，又要投入大量精力与媒体互动，构建媒体议题。这样就导致很多NGO在发展自身能力方面的力量反而不足。与此紧密相关的是，在和媒体互动的过程中，通常情况下只有那些合法性程度比较高、财务状况好、国际化程度高的NGO才比较有建构议题的可能，而一些资源不足的组织，则因为缺乏吸引媒体关注的能力，而完全被边缘化了。
第二，NGO从一开始就有所分类，有的集中于小区的培育，有的关注理论性的研究，有的则着重进行政策倡导。分工的不同，也就自然区别了它们与媒体的关系。但在这样的一种氛围下，所有NGO都期待得到媒体的报导，它们在选择议题上，就会较多考虑媒体的兴趣和取向，而一些可能得不到关注的议题和行为，就得不到发展。这其实影响了NGO的专业化进程，影响NGO的多样性发展。
第三，如同Gitlin（1980）和孙秀蕙（1994）所指出的那样，在NGO资源匮乏而过分依赖传媒的时候，组织往往容易因为媒体的聚光效应走向夸张化，或是陷入新奇与仪式的双重困局，因而偏离了行动主题。这已经是引起学者们普遍关注的问题，同样足以引起中国NGO的警惕。
（三）来自媒体的限制
首先，媒体同时承担「党的喉舌」以及「社会喉舌」的双重角色，将可能对于「媒体市民社会」机制形成限制。这两重角色之间，有时候是相互矛盾的，取决于在具体的议题当中这两种制度性身份是否冲突（Chen, 2003）。当议题对于现有制度的冲击比较大，媒体则只能扮演「党的喉舌」角色，比如在「反对怒江建坝议题」中，国家有关部门在后期发布了媒体禁令，这个时候媒体只能停止了所有对于该议题的报导。
其次，当「社会表达」与媒体的市场角色形成冲突时，也有可能被边缘化。比如在议题中，《人民日报》就曾刊登〈中国水电建设何去何从〉文章，通篇只有中国电力企业联合会某副理事长一个消息源。看起来更像是一个企业公关稿件。所以，媒体的市场利益也影响了「媒体市民社会」的作用。更加值得注意的是，在一些媒体当中，已经出现以「环境新闻缺乏市场效应」为借口，关闭了环保版面的情况，《中国青年报》编辑张可佳所在的「绿版」就遭遇这一厄运。
再其次，媒体还有一个值得注意的倾向，那就是为被报导者贴标签。在相当长一段时间之内，它们给环保NGO贴上了诸如「环保志愿者」、「环保团体」等标签，这是非常友好的称呼。但在「怒江议题」的后期，一些媒体给环保NGO贴上了「激进环保主义者」的卷标，对于组织来说，这是一种危险的倾向。负面的「标签化」可能是一个运动逐渐被瓦解的开始。但问题是，过分依赖于媒体而形成的社会表达，天然也存在着这样的风险。
可以说，在一个市民社会尚未发展成熟的转型国家中，围绕媒体形成的社会表达，成为了市民社会与国家互动的重要方式，使得一些民间声音能够通过公共论辩的方式得到政策响应，但这种并非制度化的表达机制，又有着很多的限制。
（作者为中山大学传播与设计学院新闻传播学系讲师。主要研究兴趣包括NGO的媒体策略，媒体与社会运动，媒体与公共政策，底层社会的传播赋权等，我的同事李艳红教授为本论文的思考提供了帮助，特此鸣谢。）
（原载：《新闻学研究》，第一○○期）
[注释]
[1]1992年邓正来和景跃进合着的《建构中国市民社会》被认为是中国市民社会研究的一个重要开端。另外，张静主编（1998）的《国家与社会》也是一部重要著作。
[2]这是一个完全抽样的表格，涵盖了几乎所有重要的中国环保NGO议题。
[3]APP为「金光集团」旗下的亚洲浆纸业有限公司。
[4]黄一琨（2004年11月20日）。〈怒江工程再博弈〉，《经济观察报》（网络版），网址http://www.ce.cn/new_hgjj/guonei/zhbd/200411/20/ t20041120_2341653.shtml
[5]「绿色流域」全称「云南省大众流域管理研究及推广中心」，是于晓刚博士于2002年8月在云南省民政厅注册的，主管单位是云南省科技厅。
[6]「信息补贴」（Information Subsidies）的概念最早由传播学者奥斯卡•甘地（Gandy, 1982）提出，在Gandy看来，新闻生产过程中消息源与新闻工作者实际上是一个价值交换的关系，一方要以低成本制作出新闻，一方要以低成本扩散自己的信息，具体做法包括消息源运用各种公关措施，向新闻单位提供信息，或者提供新闻采写的方便，这就是「信息补贴」。
[7]本论文主要参考Jung（1999）研究美国媒体对有毒废弃物运动所作的框架命名，他把媒体报导「环境破坏」的框架分为12类，包括「信任政府」框架、「不信任政府」框架、「负责任的企业」框架、「不负责任企业」框架、「理性组织行动」框架、「冲突」框架、「健康风险」框架、「环境灾难」框架、「处理成本」框架、「环境正义」框架、「漠视环境权」框架、其他。当然，在本文所分析的议题当中，草根NGO也使用了一些新的框架方式。
[8]汪永晨，（2008）。〈水资源报道的生态观〉，《中国记者》，5: 26-28。
[9]专业主义倾向报纸，指的是一些表现出精英意识、民间立场，并且较为强调独立发声的报纸。通常来说，这些媒体也都进行市场化的运作，较为尊重市场规律，但其报导立场却不同于纯粹市场化倾向报纸那样直接追求市场效益。本文有时也称其为专业主义报纸。
[10]黄一琨（2004年11月20日）。〈怒江工程再博弈〉，《经济观察报》（网络版），上网日期：2006年7月6日，取自http://www.ce.cn/new_ hgjj/guonei/zhbd/200411/20/t20041120_2341653.shtml。
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[11]此消息来自于对笔者NGO人士的访问。
[12]在接受笔者访问时，《南方周末》记者刘鉴强强调，媒体需要通过NGO表达一种与政府不同的看法。
[13]传统党报和精英媒体的「内参」，会直接呈送给高层的领导，因而可能产生一定作用。当然，这是一个更充满偶然性的过程。
[参考文献]
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[1]1992年邓正来和景跃进合着的《建构中国市民社会》被认为是中国市民社会研究的一个重要开端。另外，张静主编（1998）的《国家与社会》也是一部重要著作。
[2]这是一个完全抽样的表格，涵盖了几乎所有重要的中国环保NGO议题。
[3]APP为「金光集团」旗下的亚洲浆纸业有限公司。
[4]黄一琨（2004年11月20日）。〈怒江工程再博弈〉，《经济观察报》（网络版），网址http://www.ce.cn/new_hgjj/guonei/zhbd/200411/20/ t20041120_2341653.shtml
[5]「绿色流域」全称「云南省大众流域管理研究及推广中心」，是于晓刚博士于2002年8月在云南省民政厅注册的，主管单位是云南省科技厅。
[6]「信息补贴」（Information Subsidies）的概念最早由传播学者奥斯卡•甘地（Gandy, 1982）提出，在Gandy看来，新闻生产过程中消息源与新闻工作者实际上是一个价值交换的关系，一方要以低成本制作出新闻，一方要以低成本扩散自己的信息，具体做法包括消息源运用各种公关措施，向新闻单位提供信息，或者提供新闻采写的方便，这就是「信息补贴」。
[7]本论文主要参考Jung（1999）研究美国媒体对有毒废弃物运动所作的框架命名，他把媒体报导「环境破坏」的框架分为12类，包括「信任政府」框架、「不信任政府」框架、「负责任的企业」框架、「不负责任企业」框架、「理性组织行动」框架、「冲突」框架、「健康风险」框架、「环境灾难」框架、「处理成本」框架、「环境正义」框架、「漠视环境权」框架、其他。当然，在本文所分析的议题当中，草根NGO也使用了一些新的框架方式。
[8]汪永晨，（2008）。〈水资源报道的生态观〉，《中国记者》，5: 26-28。
[9]专业主义倾向报纸，指的是一些表现出精英意识、民间立场，并且较为强调独立发声的报纸。通常来说，这些媒体也都进行市场化的运作，较为尊重市场规律，但其报导立场却不同于纯粹市场化倾向报纸那样直接追求市场效益。本文有时也称其为专业主义报纸。
[10]黄一琨（2004年11月20日）。〈怒江工程再博弈〉，《经济观察报》（网络版），上网日期：2006年7月6日，取自http://www.ce.cn/new_ hgjj/guonei/zhbd/200411/20/t20041120_2341653.shtml。
唐建光（2004年5月20日）。〈谁来决定怒江命运？怒江的水电开发引发争论〉，《中国新闻周刊》（网络版），上网日期：2006年7月6日，取自http://news.sina.com.cn/c/2004-05-20/15083285350.shtml。
〈怒江水电站背后的利益之争〉（2004年3月16日），《青年参考》，上网日期：2006年7月6日，取自http://news.sina.com.cn/c/2004-03-16/14093029431.shtml。
[11]此消息来自于对笔者NGO人士的访问。
[12]在接受笔者访问时，《南方周末》记者刘鉴强强调，媒体需要通过NGO表达一种与政府不同的看法。
[13]传统党报和精英媒体的「内参」，会直接呈送给高层的领导，因而可能产生一定作用。当然，这是一个更充满偶然性的过程。
[参考文献]
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参考文献编辑本段回目录
作者： 曾繁旭 单位：中山大学传播与设计学院 来源：中华传媒网
http://academic.mediachina.net/article.php?id=6448
